Закон о коррупции за рубежом



ГОС

правоприменение

антикоррупционного

законодательства

международные стандарты по противодействию коррупции1

Филатова Виктория Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права юридического факультета имени М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, е-таИ: victoria-vf@mail.ru.

В статье рассмотрены основные международные документы в сфере противодействия коррупции, в первую очередь Конвенция ООН по борьбе с коррупцией 2003 г., а также проблемы имплементации положений ратифицированных нашей страной международных договоров в российское законодательство. борьба с коррупцией, международные стандарты, международные договоры по борьбе с коррупцией, Конвенция ООН по борьбе с коррупцией, документы Совета Европы по борьбе с коррупцией, Международный день борьбы с коррупцией, подкуп иностранных должностных лиц, меры по борьбе с коррупцией, криминализация коррупционных деяний, незаконное обогащение.

Такое явление, как коррупция, существует в любом обществе. Общим для всех государств является то, что коррупция осуждается в любой культуре и что большинство стран приняли антикоррупционное законодательство.

Международное сообщество, стремясь выработать эффективные меры по предупреждению и искоренению коррупции, приняло ряд международных договоров, а также рекомендаций, которые не носят обязательного характера, но используются государствами как эффективные механизмы мониторинга коррупции.

Аннотация.

Ключевые слова:

1 Статья публикуется по программе поддержки преподавателей, участвующих в реализации антикоррупционных образовательных программ в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2014-2015 гг.

Однако еще совсем недавно существовала широкая международная практика подкупа должностных лиц иностранных государств. В некоторых странах можно было даже получить вычет за взятку из налоговых обязательств своей компании1, и неудивительно, что международные корпорации давали взятки по всему миру, чтобы обеспечить себе бизнес.

Ряд связанных с этим громких коррупционных скандалов изменил ситуацию. Так, например, в ходе расследований в середине 1970-х гг. более 400 американских компаний признали, что давали взятки и «вознаграждения» на общую сумму более 300 миллионов долларов должностным лицам иностранных правительств, политикам и политическим партиям2. Вследствие этого конгрессом США был принят Закон «О коррупционных практиках за рубежом» (Foreign Corrupt Practices Act, 1977 — FCPA), которым впервые взятка иностранному должностному лицу признавалась преступлением3. Принятие этого закона послужило толчком к более активному сотрудничеству государств в обсуждении проблем коррупции, необходимости разработки международных стандартов по борьбе с коррупцией как на глобальном, так и на региональном уровне.

На сегодняшний день принят ряд международных документов по борьбе с коррупцией в рамках различных международных организаций, что подчеркивает важность проблемы и то обстоятельство, что борьба с коррупцией — задача всех государств мира. Это такие международные договоры, как: 1) Межамериканская конвенция по противодействию коррупции, принята Организацией американских государств в 1996 г., вступила в силу в 1997 г ; 2) Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств — членов Европейского союза, принята Советом Европейского союза в 1997 г. ; 3) Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок Организации экономического сотрудничества и развития 1997 г., вступила в силу в 1999 г. ; 4) Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., вступила в силу 2002 г. ; 5) Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г., вступила в силу в 2003 г. ; 6) Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 г., вступила в силу в 2005 г. ; 7) Конвенция Африканского союза по предотвращению и борьбе с коррупцией от 2003 г., вступила в силу в 2006 г. ; 8) Конвенция Лиги арабских государств о борьбе с коррупцией 2010 г., в силу пока не вступила.

1 Основные концепции антикоррупционной деятельности: учебное пособие. М., 2014. С. 129.

2 Там же. С. 132.

3 Методические рекомендации Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции от 8. 11.2013 г. Приложение 2.

Филатова в.в.

«международные стандарты…»

Среди вышеназванных международных договоров по борьбе с коррупцией следует выделить Конвенцию ООН против коррупции 2003 г, универсальный международный договор, объединяющий 172 государства. День открытия Конвенции для подписания — 9 декабря — начиная с 2004 г отмечается как Международный день борьбы с коррупцией. Эта Конвенция определяет криминализацию коррупционных деяний, предусматривает меры по предупреждению коррупции в государственном и частном секторе, по налаживанию международного сотрудничества в данной сфере и возвращению активов, а также техническую помощь, обмен информацией, механизм осуществления Конвенции и контроля за ее исполнением.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ. При ратификации было сделано заявление о том, что Российская Федерация обладает юрисдикцией в отношении деяний, признанных преступными согласно ст. 15, п. 1 ст. 16, ст. 17-19, ст. 21, ст. 22, п. 1 ст. 23, ст. 24, статье 25, статье 27, в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 3 статьи 42 Конвенции.

Сложным для многих государств, как и для Российской Федерации, остается вопрос реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции о незаконном обогащении. Данная статья не вошла в список тех, по которым Российская Федерация обладает юрисдикцией и которые обязательны для исполнения. В соответствии с этой статьей «при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».

Указанное положение может вступить в противоречие с конституционным принципом презумпции невиновности и правом обвиняемых не свидетельствовать против самих себя, а также своего супруга (супруги) и других близких родственников.

Тем не менее, Российская Федерация стремится усовершенствовать законодательство в этой сфере. Прорабатываются различные варианты совершенствования форм декларирования не только доходов, но и расходов чиновников.

Так, Федеральный закон от 03.12.2012 г № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливает правовые основы контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность, или иного лица, расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за последние три года, предшествующих совершению сделки, определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами.

Обязанность декларирования расходов установлена во многих странах. Необходимость такого декларирования закрепляется на законодательном и подзаконном уровнях актами о парламенте, государственной службе, налогах, финансовом контроле, кодексами поведения для различных категорий должностных лиц, законодательством о борьбе с коррупцией. Подобные акты действуют в США, Великобритании, Бельгии, Италии, Финляндии, Канаде, Австралии, Китае и других государствах1.

Россия также присоединилась к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок Организации экономического сотрудничества и развития (Конвенция ОЭСР) 1997 г. Данная Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 01.02.2012 г № З-ФЗ. Российская Федерация является участником Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г, ратифицирована в 2006 г Федеральным законом № 125-ФЗ.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Российская Федерация не участвует в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. Конвенция направлена на защиту лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, включая возможность возмещения убытков. Кроме того, эта Конвенция является, пожалуй, единственным международным документом, который дает определение коррупции. Статья 2 Конвенции гласит: «Коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового». Ратификация Российской Федерацией Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г., безусловно, будет способствовать усилению антикоррупционных стандартов.

Имплементация норм международного права в сфере борьбы с коррупцией является важной составляющей формирования глобального антикоррупционного порядка, а также необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией на национальном уровне. Анализ показывает, что законодательству практически всех государств присущи фрагментация им-плементируемых положений международных актов, их выборочный характер, значительно снижающий успешность правореализации2.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что в последние годы многое сделано для усиления антикоррупционного законодательства в Российской Федерации и его соответствия международным стандартам по борьбе с коррупцией. В настоящее время в склады-

1 Хабриева Т. Я. Конвенция «Чистые руки» // Независимая газета. 10.12.2011 г.

2 Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5-17.

Филатова в.в.

«международные стандарты… «

вающейся политической обстановке знание и изучение международных стандартов по борьбе с коррупцией становится все более актуальным как для простых граждан, так и для правоприменителей.

Библиографический список

1. Методические рекомендации Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции от 8 ноября 2013 года. Приложение 2.

2. Основные концепции антикоррупционной деятельности: учебное пособие. М., 2014.

3. Хабриева Т. Я. Конвенция «Чистые руки» // Независимая газета. 10.02.2011 г

4. Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.

в сфере противодействия коррупции

При выстраивании системы антикоррупционных мер организациям следует учитывать, что в отдельных странах приняты антикоррупционные законы, имеющие экстерриториальное действие. В соответствии с такими законами при определенных условиях за нарушение их положений к ответственности могут быть привлечены, в том числе организации, не зарегистрированные на территории данного государства, не ведущие там бизнес и даже совершившие вменяемое им правонарушение не на его территории. При этом расследование в отношении них будут вести правоохранительные органы страны, принявшей такое законодательство, и дело будет рассматриваться в суде этой страны.

Закон США о коррупционных практиках за рубежом (Foreign Corrupt Practices Act – FCPA)

Закон Великобритании о взяточничестве (Bribery Act)

  • Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)

Конвенция о борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных деловых операциях

  • Организация Объединенных Наций (ООН)

Конвенция ООН против коррупции

Необходимость внедрения зарубежных антикоррупционных требований признают как международные корпорации, так и крупные игроки стран СНГ. Американское и британское антикоррупционное законодательство имеет трансграничное действие и распространяется на компании, связанные бизнесом с США или Великобританией. Это может быть офис либо штаб-квартира в этих странах, листинг акций на лондонской или нью-йоркской биржах, участие в руководящих органах компании британских или американских граждан. Юридически перечень признаков «бизнес-связей» с США или Великобританией гораздо шире. В поле зрения зарубежных правоохранительных служб, кроме транснациональных структур, попадают и крупные фирмы всех стран СНГ, включая Украину, которые либо присутствуют на западных рынках, либо нанимают американских и английских топ-менеджеров.

Законодательство о противодействии коррупции

Упоминая антикоррупционные нормы Великобритании и США, мы прежде всего имеем в виду требования Закона США «О противодействии коррупции за рубежом» (FCPA) и Закона Великобритании «О взяточничестве» (UKBA). Оба закона имеют экстерриториальное действие и направлены на борьбу с подкупом чиновников. По количеству расследований и суммам наложенных штрафов безоговорочное лидерство удерживает американский акт, принятый в 1977 году. Так, только в одном FCPA кейсе Департамент юстиции США и американская Комиссия по ценным бумагам оштрафовала телекоммуникационную группу МТС за нарушения в Узбекистане более чем на 850 миллионов долларов США.

Шаг 1. Определение применимости норм FCPA и UKBA к вашему бизнесу

Перед внедрением антикоррупционных инициатив, основанных на упомянутых законах, необходимо оценить их применимость к деятельности вашей компании. Тщательный юридический анализ «бизнес-связи» с американской и/или британской юрисдикцией позволит определить, будет ли обязательным для вашей организации выполнение широкого спектра соответствующих регуляторных предписаний.

Четкое понимание, насколько упомянутые зарубежные акты (либо один из них) являются обязательными в каждом конкретном случае, является ключевым фактором для снижения рисков уголовного преследования топ-менеджмента и угрозы взыскания штрафов с компании. При положительном ответе организации придется внедрять комплекс антикоррупционных мероприятий на базе собственной, так называемой «Комплаенс программы». Фрагментарные антикоррупционные действия, например, «Линия сообщения о нарушениях» при Службе безопасности без регуляторных элементов программы (тренинги для персонала, механизм оценки коррупционных рисков и т.п.) не будут считаться полноценным соблюдением законов.

Шаг 2. Изучение предписаний законов о роли контрольных служб

Для FCPA и UKBA существуют соответствующие руководства со стороны регуляторов с требованиями к корпоративным Комплаенс программам. Это регуляторные ожидания от системы антикоррупционных мероприятий, которые должны быть внедрены на уровне компаний. Департамент юстиции США совместно с Комиссией по ценным бумагам США в 2012 году выпустил практическое руководство по FCPA («FCPA руководство»). Документ определяет 10 ключевых требований к Комплаенс программам, которые должны быть внедрены организациями, подпадающими под действие американского антикоррупционного законодательства. Подход британской модели в целом похож.

Десять ключевых требований к Комплаенс программам согласно «FCPA руководства»

Регуляторное требование Суть требования
1. Твердая позиция высшего менеджмента и четко обозначенная политика о неприятии коррупции. Антикоррупционные усилия компании на деле должны поддерживаться первым руководителем и менеджментом.
2. Кодекс поведения и комплаенс политики. В компании должны быть приняты антикоррупционные правила на уровне официальных документов.
3. Надзор, автономность и ресурсы. Подразделение, внедряющее Комплаенс программу, должно иметь соответствующие ресурсы и подчиняться руководителю высшего звена.
4. Оценка рисков. Риск-ориентированный подход при определении зон повышенного риска в деятельности компании — краеугольное условие программы.
5. Тренинг и постоянное консультирование. Обучение и сертификация сотрудников, тренинги для бизнес-партнеров — обязательный элемент Комплаенс программы.
6. Поощрения и меры дисциплинарного воздействия. Правильные действия персонала должны поощряться, а неправильные наказываться.
7. Процедура проверки контрагентов (дью-дилидженс) и платежи. Для предупреждения коррупционных рисков компании обязаны проводить предварительную проверку потенциальных бизнес-партнеров.

8. Конфиденциальные сообщения о нарушениях и внутренние расследования.

Компания обязана внедрить систему информирования о случаях коррупционных нарушений, а также обеспечить расследование таких ситуаций.
9. Постоянное совершенствование: периодическое тестирование и оценка эффективности программы. Формальный подход к комплаенсу – причина провала множества антикоррупционных программ. Для недопущения подобной практики регуляторы требуют периодической оценки эффективности программы и ее улучшения.
10. Слияния и поглощения. Дью-дилидженс проверка до поглощения компании и интеграция после ее приобретения. Процессу поглощения должна предшествовать фаза антикоррупционной проверки «целевой компании».

Очевидно, что регуляторы избегают прямого названия служб, делая упор на необходимости реализации соответствующего функционала. Например, оценка коррупционных рисков может быть частью корпоративного риск-менеджмента. За это направление может отвечать отдельный департамент. Альтернативный вариант — оценивать риски может Комплаенс служба. Руководство обозначает активности, которые должны быть реализованы. Кто именно будет их внедрять в конкретной компании — внутрикорпоративные решение.

Кто относится к «контрольным службам»?

Организационные структуры компаний могут существенно отличаться от фирм, где контрольным подразделением считается единственный отдел (традиционно, это СБ в корпорациях стран СНГ, включая Украину и комплаенс служба в международных) до организаций с 6-8-ю подразделениями с функциями контрольных служб. В таблице назван примерный перечень «контрольных» подразделений, которые могут быть представлены в компании. Функционал, который на практике может быть продублирован, а также названия функций могут варьироваться. Например, как «контрольные службы» себя могут позиционировать:

Наименование подразделения Типичный контрольный функционал
Служба безопасности ▪ Внутренние расследования
Контрольно-ревизионное управление ▪ Финансовые проверки
Комплаенс служба ▪ Внедрение антикоррупционной программы, внутренние проверки
Внутренний аудит ▪ Проведение внутреннего аудита в отношении всех подразделений
Юридический отдел ▪ Разработка локальных нормативных актов
Финансовый отдел ▪ Контроль бюджета
Внутренний контроль ▪ Разработка системы контролей по существенным финансовым операциям
Управление рисками ▪ Оценка рисков и разработка мер по их минимизации
Отдел по работе с персоналом ▪ Проверка персонала, урегулирование ситуаций конфликта интересов
ИТ отдел ▪ ИТ безопасность

Характерный признак многих крупных организаций — размытость зон ответственности между контрольными подразделениями, например, в сфере внутренних проверок и расследований. Неудивительно, что отсутствие четкого распределения функционала еще до старта внедрения зарубежных антикоррупционных требований может существенно снизить эффективность антикоррупционной Комплаенс программы.

Что предпринять?

Для координации действий служб при построении системы внутреннего контроля (в т.ч. в сфере противодействия взяточничеству) рекомендуется использовать метод «трех линий обороны». Суть подхода заключается в следующем:

Подразделение Функционал
Первая линия обороны Бизнес отделы (например, Закупки, Маркетинг и т.п.) Выполнение «правил игры».
Вторая линия обороны Службы, наделенные правом создавать «правила игры» (регламенты, политики и т.п.). Например, Комплаенс, Риски, СБ и т.п. Разработка «правил игры» и контроль их выполнения первой линией обороны.
Третья линия обороны Внутренний аудит Оценка эффективности системы внутреннего контроля в целом.

По примеру с перечнем «контрольных служб» можно было бы рассмотреть распределение зон ответственности при внедрении Комплаенс программы по FCPA/UKBA в рамках концепции «трех линий обороны». Речь идет исключительно о FCPA/UKBA нормах, не подразумевая перераспределение иных контрольных функций. При этом я считаю целесообразной и полезной практику совместных действий подразделений. Эффективное взаимодействие в корпоративной практике возможно только в одном случае — когда функционал четко распределен между службами. Для примера привожу модель «распределенного на 100%» функционала между службами при внедрении FCPA/UKBA программы.

ПЕРВАЯ ЛИНИЯ ОБОРОНЫ

Бизнес-функции и контрольные службы в части соблюдения принятых в компании «правил игры» (например, «Антикоррупционной политики», «Регламента о подарках» и т.п.)

ВТОРАЯ ЛИНИЯ ОБОРОНЫ

Наименование подразделения Контрольные функции в рамках корпоративной FCPA/UKBA Комплаенс программы
Служба безопасности Внутренние расследования по сигналам о коррупционных нарушениях.
Контрольно-ревизионное управление Финансовые проверки на базе антикоррупционных контролей.
Комплаенс Координация внедрения Комплаенс программы в компании.
Внутренний аудит Проведение аудита эффективности Комплаенс программы.
Юридический отдел Разработка локальных нормативных актов о противодействии коррупции.
Финансовый отдел Контроль представительских расходов для предотвращений риска выплат государственным чиновникам при нарушении антикоррупционных актов.
Внутренний контроль Разработка системы контролей в рамках требований FCPA/UKBA по существенным финансовым операциям.
Управление рисками Включение FCPA/UKBA рисков в реестр рисков компании.
Отдел по работе с персоналом Проверка персонала по недопущению приема на работу лиц, связанных с государственными служащими в нарушение FCPA/UKBA ограничений.
ИТ отдел ИТ безопасность (в случае, если FCPA/UKBA контроли в компании администрируются посредством программных решений).

ТРЕТЬЯ ЛИНИЯ ОБОРОНЫ

Наименование подразделения Контрольные функции в рамках корпоративной FCPA/UKBA Комплаенс программы
Внутренний аудит Проведение аудита эффективности Комплаенс программы.

Мы синхронизируем регуляторные ожидания с функционалом подразделений, в той или иной степени выполняющих контрольные функции. Если в вашей компании представлены не все перечисленные службы или у них другие зоны ответственности, тогда модель подлежит корректировке. Критерий здесь один: распределение между структурными единицами вашей организации всех регуляторных требований.

Комплаенс комитет

Комплаенс комитет может стать координирующим органом для мониторинга программы, форумом для оценки коррупционных рисков, «корпоративным судом» по делам о нарушениях. Трудно переоценить роль руководства и первого лица компании в работе комитета и при внедрении программы в целом.

Эффективность внедрения антикоррупционных требований в рамках FCPA и UKBA зависит от четкого распределения зон ответственности между контрольными службами, лидирующей роли высшего менеджмента, мониторинга эффективности Комплаенс программы на основе четкого следования предписаниям, обозначенным в соответствующих регуляторных руководствах.

Тимур Хасанов-Батыров

Комплаенс эксперт с многолетним опытом работы в России и странах СНГ. Его практический опыт включает внедрение комплаенс программ на основе международных стандартов в различных индустриях, включая энергетический сектор и фармацевтический бизнес.

Магистр права юридического факультета Университета Миннесота (США), имеет ICA сертификации по предотвращению хищений (Великобритания) и Комплаенсу (РФ). Создатель сайта «Integrity Corp. Tips for Your Compliance Program» и видеоблога «1001 Комплаенсдень»

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *