Теория и практика антимонопольного регулирования

Зарождение антимонопольного законодательства было связано с подписанием в 1890 году первого антитрестовского (антимонопольного) закона в США – Акт Шермана. Акт Шермана – это первый антитрестовский закон США, регулирующий конкурентоспособность среды. Джон Шерман в своем официальном акте заявлял о том, что вступление в сговор с целью создания и создания барьеров для свободной торговли является преступлением.

Органами за соблюдением данного акта выступали федеральные прокуратуры, которые обязаны в соответствии с актом Шермана преследовать нарушения, связанные с преступными объединениями (монополиями). Данный закон стал серьезным основанием для создания прочной системы именуемой «Антимонопольное законодательство». Несмотря на то, что акт Шермана был весьма продуманным, с течением времени (спустя век), некоторые недоработки дали о себе знать . В 1914 г. в США был принят федеральный закон, который стал регулировать деятельность самих трестов (монополий). Разработал данный законопроект Генри Клейтон.

Закон Клейтона позволил: Ограничить деятельность монополий, в ходе, которой ценовая дискриминация «игра цен» и продажа товара в нагрузку являлась недозволенным действием; Создать официальный орган контроля над деятельностью монополий в виде Федеральной торговой комиссии. Главным отличием данного закона от акта Шермана, принятого в 1890 году, стало освобождение от преследований рабочих и фермерских организаций. Оба документа вошли в историю и основу антимонопольной политики США .

Вслед за Америкой меры по борьбе с монополиями и поддержкой конкуренции стали принимать и другие страны. В 1948 г. в Великобритании был подписан закон о монополиях, который также предусмотрел создание органа, контролирующего соблюдение этого закона – комиссия по монополиям и ограничительной рыночной практике. Также в принятии антимонополистических мер поспешила Франция, антитрестовский акт был заключен в 1963 г. Через год обладателем такого же акта стала Италия.

Современное антимонопольное законодательство часто подразделяют на американское и европейское. Между американским и европейским антимонопольным законодательством существует значительная разница:

1. Американское антимонопольное законодательство в большей степени направлено против монополий в лице структурной единицы;

2. Европейское антимонопольное законодательство направлено не на устранение самой монополии, а на противодействие негативных последствий рыночной власти монополий.

В целом, можно отметить, что зарубежное антимонопольное законодательство достаточно хорошо разработано. В этой связи изучение зарубежного опыта в данной сфере позволяет дать определенные рекомендации по совершенствованию антимонопольной политики в РФ.

Говоря об уровне экономической свободы, его низкий уровень снижает стимулы к входу новых участников на рынки, ориентирует предпринимателей на достижение краткосрочных целей и не стимулирует долгосрочные инвестиции. В таблице 1 приведены некоторые данные из рейтинга Heritage Foundation «Индекс Экономической Свободы 2013» , общий уровень экономической свободы в РФ равен 51.1. Сравнивая с другими развитыми странами, можно сделать вывод, что показатель в РФ довольно низкий.

Таблица 1

Индекс Экономической Свободы 2013 по группе стран

Страна

Уровень

Великобритания

74,8

Германия

72,8

Канада

79,4

Россия

51,1

Сингапур

88,0

США

76,0

Швеция

72,9

Говоря об уровне коррумпированности, следует отметить, что этот фактор также может оказаться значимым для эффективности антимонопольной политики. Эта информация предоставлена в отчёте о глобальной конкурентоспособности ежегодного доклада Всемирного экономического форума. В таблице 3 представлен сравнительный анализ уровня коррумпированности и независимости судебной власти в России и США . Согласно критериям «незаконные выплаты и взятки» и «независимость судебной власти», в России очень высокий уровень коррумпированности, а наш исторически главный конкурент — США —занимает позиции гораздо выше.

Таблица 2

Сравнение уровня коррумпированности и независимости судебной власти в России и США

Страна

Незаконные выплаты и взятки

Независимость судебной власти

Уровень

Место/144

Уровень

Место/144

Россия

3,1

2,6

Великобритания

5,9

6,2

Германия

5,9

6,2

Канада

6,0

6,3

Сингапур

6,6

5,7

США

4,8

4,9

Швеция

6,2

6,2

Оценка уровня эффективности рынка российских товаров, представленного в данном отчёте, приведена в таблице 3. Анализируя таблицу 3, можно сделать вывод, что наблюдается ежегодное ухудшение этого показателя.

Таблица 3

Эффективность локальной конкуренции и антимонопольной политики в России в 2010—2013 гг.

Год

Эффективность локальной конкуренции, место/144

Эффективность антимонопольной политики, место/144

2010—2011

2011—2012

2012—2013

В таблице 4 приведены данные об эффективности локальной конкуренции и антимонопольной политики в развитых странах.

Таблица 4

Эффективность локальной конкуренции и антимонопольной политики в зарубежных странах

Страна

Эффективность локальной конкуренции

Эффективность антимонопольной политики

Уровень

Место/144

Уровень

Место/144

Россия

4,0

3,4

Великобритания

6,0

5,2

Германия

5,8

4,8

Канада

5,6

4,9

Сингапур

5,5

5,4

США

5,6

4,9

Швеция

5,5

5,5

Сравнение показателей, приведенных в таблице 4 и 5, свидетельствует о более высоком уровне эффективности конкуренции в развитых странах и подтверждает необходимость совершенствования антимонопольного законодательства в России.

Однако существует ряд факторов, препятствующих развитию конкуренции, который не может быть устранен лишь с помощью применения антимонопольного законодательства. В связи с этим мы считаем также необходимым разработку мер активной конкурентной политики, например, повышение защиты прав собственности, расширение экономической свободы, снятие инфраструктурных ограничений.

Антимонопольная политика в современной России представлена двумя видами: в отношении естественных монополий и в отношении искусственных монополий.

В основном антимонопольно-правовые отношения регулируются Федеральным законом «О защите конкуренции» и органами ФАС. Одной из важнейших задач антимонопольного регулирования является недопущение монополизации рынка организациями. Опираясь на ст. 8 Конституции РФ, можно говорить о том, что государство гарантирует единство экономического пространства, поддержку конкуренции, тем самым оно обязуется локализовать власть монополий и принять меры, способствующие влиянию на их поведение .

На современном этапе развития экономики антимонопольная политика РФ направлена на выполнение конкретных целей в сфере регулирования монополий (Рис.1).

Рис. 1. Структура реализации антимонопольной политики РФ

К 2013 году в Российской Федерации сформирована современная правовая и организационная основа защиты и развития конкуренции:

— правовые институты защиты и развития конкуренции соответствуют лучшим практикам ведущих антимонопольных органов мира и при этом учитывают специфику формирования внутренних экономических отношений;

— взаимодействие антимонопольных органов, судов, объединений предпринимателей, профессиональных сообществ юристов и экономистов создало действующий организационный механизм защиты конкуренции, позволяющий вырабатывать стандарты и практические требования антимонопольной политики в отношении важнейших товарных рынков Российской Федерации .

Особенностью современного этапа государственной политики в области защиты конкуренции является необходимость её выхода за пределы охранительной функции с ориентацией на мероприятия системного макроэкономического характера, которые должны привести к формированию проконкурентной правовой и институциональной среды в ключевых отраслях российской экономики.

Для эффективной реализации Миссии ФАС России разработаны документы, определяющие основные направления развития деятельности службы: Политика в области управления качеством государственных функций и услуг, а также Кадровая Политика. Результативность и эффективность системы антимонопольного надзора в первую очередь зависит от синтеза личных и профессиональных качеств сотрудников службы. Именно поэтому Кадровая Политика по приоритетности занимает равное место с задачей формирования качественной системы надзора за соблюдением антимонопольного законодательства на товарных рынках.

В целях совершенствования институтов защиты конкуренции и ее развития ФАС России разработана стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013-2024 гг. (далее – Стратегия). Стратегия учитывает рекомендации Комитета по конкуренции ОЭСР, а также предложения бизнес ассоциаций.

Федеральная антимонопольная служба была создана в соответствии с Указом Президента России №314 от 9 марта 2004. ФАС России — федеральный орган исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации.

Основные функции и задачи ФАС России :

1. Решение вопросов связанных с недобросовестной конкуренцией;

2. Предупреждение, пресечение и ограничение действий со стороны антимонопольного органа по отношению к организациям, стремящихся преобразоваться в монополии или являющиеся ими;

3. Надзор за соблюдением положений правительства, постановлений, контроль за правонарушениями антимонопольного законодательства;

4. Разрабатывает дополнения к уже действующему антимонопольному законодательству.

Структура ФАС РФ представлена в рисунке 2.2 Приложения 2.

Руководителем ФАС на сегодняшний день является Игорь Юрьевич Артемьев, осуществляет личный контроль над следующими направлениями антимонопольного органа:

1) Правовое управление

Данный отдел включает в себя четыре направления: судебной экспертизы, правовой экспертизы, административного производства, нормативно – правовой работы.

2) Управление общественных связей

Обязанности: управление информационными проектами и общественными связями.

3) Административное управление

Состоит из двух отделов: административного и отдела закупок.

4) Отдел защиты информации

Статс-секретарь – заместитель руководителя — А.В. Цариковский регулирует деятельность следующих отделов:

1) Управление контроля ЖКХ, строительства и природных ресурсов

Состоит из пяти отделов: контроля ЖКХ; контроля торгов; АМЗ и экологии и природных ресурсов; контроля экономической концентрации, проверок и анализа; контроля земельно-имущественного комплекса и строительства.

2) Управление контроля размещения государственного заказа

Включает в себя пять отделов: правовой; рассмотрения жалоб; проверок; нормотворчества и взаимодействия с территориальными органами; правоприменительной практики и методологии.

3) Управление контроля промышленности и оборонного комплекса

Состоит из четырех отделов: машиностроения и оборонно-промышленного комплекса; рудно-сырьевого комплекса и драгметаллов; металлургии; строительных материалов и легкой промышленности.

Заместитель руководителя – А.В. Доценко отвечает за деятельностью следующих направлений:

1) Управление информационных технологий

Включает в себя три отдела: информационной безопасности; эксплуатации и поддержки; развития.

2) Финансовое управление

Состоит из трех отделов: планирования, денежного содержания и социальных гарантий государственных служащих; финансирования, бухгалтерской отчетности и анализа исполнения бюджета; финансово-кассового обслуживания, бухгалтерского отчета.

3) Управление делами

Включает в себя три отдела: канцелярия; корреспонденции; административно-хозяйственного обеспечения.

Заместитель руководителя – А.Н. Голомолзин контролирует:

1) Управление контроля топливно-энергетического комплекса

Состоит из трех отделов: нефтяной и нефтехимической промышленности; газовой и угольной промышленности; анализа и методологии правоприменительной практики.

2) Управление контроля транспорта и связи

Включает четыре отдела: железнодорожного транспорта; воздушного и автомобильного транспорта; водного транспорта; рынков услуг связей.

3) Управление контроля электроэнергетики

Состоит из трех отделов: электроэнергетики; мониторинга и контроля на рынках электроэнергии; анализа и методологии правоприменительной практики.

Заместитель руководителя – А.Б. Кашеваров контролирует следующие направления:

1) Управление контроля финансовых рынков

Включает в себя четыре отдела: рынка банковских услуг; фондового рынка, негосударственных пенсионных фондов и иных финансовых услуг; страхового рынка; методологии антимонопольного контроля на финансовых рынках.

2) Управление контроля рекламы и недобросовестной конкуренции

Состоит из четырех отделов: контроля законодательства о рекламе; методологии законодательства о рекламе; защиты от недобросовестной конкуренции; антимонопольного контроля в сфере рекламы и средств массовой информации.

3) Управление контроля социальной сферы и торговли

Включает в себя три отдела: здравоохранения и социальной политики; образования, культуры, науки, спорта и туризма; торговли и непроизводственных услуг.

Заместитель руководителя – П.Т. Субботин осуществляет надзор над следующими направлениями:

1) Управление государственной службы

Состоит из пяти отделов: государственной службы территориальных органов; кадров и государственной службы центрального аппарата; организации обучения; организационно – штатной работы; по противодействию коррупции.

2) Территориальные органы ФАС России

Регулируется отдел лично П.Т. Субботиным и И. Ю. Артемьевым.

Заместитель руководителя – А.Г. Цыганов, осуществляет контроль над:

1) Управлением контроля химической промышленности и агропромышленного комплекса

Состоит из трех отделов: сельского хозяйства; химической промышленности; пищевой промышленности.

2) Аналитическим управлением

В его составе четыре отдела: анализов рынка, реестров и НИОКР; обобщения практики право применения и методического сопровождения; информационно – политический отдел; целевого планирования, анализа и аудита результативности.

3) Управлением международного экономического сотрудничества

Состоит из четырех отделов: экономической интеграции со странами СНГ; антимонопольного надзора при осуществлении внешнеэкономической деятельности; международного сотрудничества и международных проектов.

4) Управлением контроля иностранных инвестиций

Включает в себя три отдела: методологии и информационного обеспечения; рассмотрение ходатайств и уведомлений; правовой отдел.

Организации, работающие на рынках России, чьи объемы продаж более 35% от общего по стране, заключены в специальный государственный реестр. Данный документ позволяет отслеживать органам антимонопольной службы имеющиеся монополии, осуществлять контроль за их деятельностью и возлагает ответственность на монополии за несоблюдение требований антимонопольного законодательства.

В органах ФАС РФ существует законодательная база, которая подразделена на два основных направления и по которым ФАС осуществляет регулирование деятельности организаций. К первому направлению относится антимонопольное законодательство, его положения направлены против организации-монополиста и искусственно созданной ценовой дискриминации.

Вторым направлением является регулирование специально созданных государством, так называемых естественных монополий. Естественными монополиями на территории РФ признаются ЖКХ, железная дорога, водоснабжение, нефтяная и угольная промышленность, создаются с целью выхода на новый уровень, как организаций, так и экономики страны в целом. Помимо выделенных примеров существуют и другие стратегически важные организации, относящиеся также к естественным монополиям .

Следовательно, можно сделать вывод, что Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы.

Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации.

Вкратце рассмотрим основные аспекты антимонопольного регулирования в РФ. Согласно Федеральному Закону «О защите конкуренции» наличие доминирующего положения хозяйствующего субъекта на том или ином рынке в соответствии с российским законодательством не является противоправным .

Однако попытки субъекта, который доминирует на товарном рынке, сохранить или укрепить свою рыночную власть, используя определённые методы, воздействующие на общие условия конкуренции и ограничивающие её, наносящие ущерб конкурентам, а также другим хозяйствующим субъектам или физическим лицам, являются нарушением антимонопольного законодательства и должны пресекаться и устраняться антимонопольными органами.

В 2013-2014 гг. были приняты изменения в нормативном регулировании защиты конкуренции в РФ. Остановимся на них более подробно.

В связи с принятием ФЗ от 28.12.2013 №423 отменяется уведомительный контроль (expost) за сделками (действиями) по экономической концентрации это позволяет не только значительно сократить административную нагрузку на средний бизнес (предпринимательство) но и дает возможность органам антимонопольной политики уделить большое внимание крупным сделкам (действиям), которые оказывают значительное влияние на конкуренцию, отсюда можно сделать вывод, данное изменение к повышению эффективности антимонопольного регулирования РФ.

Так, ст.19 Кодекса административных правонарушений (КоАП РФ) пополнилась 7 и 8 частями, в которых установлена административная ответственность за непредставление информации, несвоевременное представление информации, а также предоставление заведомо ложной информации в органы ФАС Российской Федерации или его территориальный орган по их требованию необходимой для расчета размера административного штрафа .

Более того уточнена административная ответственность в виде «оборотных штрафов» за возникновение монопсонии (доминирующего положения покупателями), в том числе под наказание «оборотных штрафов» попадают участники антиконкурентных соглашений, не выполняющих реализацию товара на том товарном рынке, где было совершено нарушение антимонопольного законодательства.

Несоблюдение ч. 7 и ч.8 статьи 19 КоАП РФ в соответствии с Законом № 285-ФЗ данные обстоятельства будут учитываться как отягчающие административную ответственность лиц при установлении им административного наказания за совершение правонарушений, предусмотренных статьями 14.31, 14.32, частью 2 статьи 14.33 КоАП РФ.

В то же время на практике органов ФАС РФ нередко встречаются обстоятельства, при которых указанные лица избегают предоставление необходимой информации, тем самым создают препятствия всестороннему административному расследованию, приведению в действие санкций, соответствующих совершенному административному правонарушению.

Сильным толчком для введения «оборотных штрафов» и установление их в КоАП РФ в виде антимонопольного наказания стали административные правонарушения оказывающие негативное влияние на состояние конкурентоспособности экономического рынка, выраженные в монопсонии, заключении картелей, становлении недобросовестной конкуренции.

Такого рода поправки предоставляют возможность: справедливо наложить административный штраф на юридическое лицо с учетом характера совершенного административного нарушения; объективно оценить должностной статус и финансовое положение юридического лица с учетом полученных сведений, что в итоге приводит к соразмерному административному наказанию.

Принят Федеральный закон от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ФАС России был соразработчиком). Данный закон внес свои коррективы в Закон о концессионных соглашениях, Закон о теплоснабжении, Закон о водоснабжении, направленные на развитие института концессионных соглашений в сфере объектов ЖКХ.

Закон №44-ФЗ направлен на решение таких задач как: получение высокого уровня прозрачности закупок, тем самым появляется возможность противостояния коррупции, опираясь на развитие института общественного контроля и современных информационных технологий; увеличение эффективности расходования бюджетных средств на закупки, включая планирование и нормирование закупок, предоставление заказчику более широких полномочий с одновременным усилением его ответственности за конечный результат (действующее законодательство о размещении заказов в своей основе содержит «процедурный подход», согласно которому заказчик имеет возможность, формально соблюдая процедуру закупки по срокам и содержанию проводимых мероприятий, уходить от ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств).

Повсеместно за антимонопольные нарушения распространённой санкцией является оборотный штраф, то есть штраф, составляющий определённый процент от выручки нарушителя. В европейском антимонопольном законодательстве этот штраф составляет до 10% суммарного оборота нарушителя за предыдущий год. В РФ же этот штраф гораздо ниже — до 15% размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено административное правонарушение .

Наряду с наложением на компании существенных штрафов еще одним трендом становится установление личной ответственности должностных лиц компаний в виде лишения свободы, штрафов и дисквалификации. Это относительно новая санкция, и более распространённой является привлечение к уголовной ответственности.

На сегодня, к сожалению, законодательством РФ не установлено такое последствие признания ненормативного акта недействительным, как пересмотр его действия в период, когда он был обязательным для исполнения. Пока остается открытым вопрос о том, будет ли антимонопольное законодательство предусматривать порядок «обращения вспять» предписания при его отмене судом и восстановления положения хозяйствующего субъекта до исполнения им условий документа, впоследствии признанного недействительным.

Безусловно, если предложенная ФАС России поправка будет принята, это обернется для хозяйствующих субъектов неоправданными расходами или убытками в результате исполнения предписания, впоследствии признанного недействительным. Предприниматели останутся без механизма защиты. Несмотря на то, что ГК РФ провозглашен принцип возмещения убытков и ущерба, причиненных незаконными действиями государственных органов (в том числе изданием не соответствующего закону акта государственного органа), трудно предугадать, как эта норма будет работать применительно к антимонопольной службе.

Итак, инициатива ФАС России направлена на то, чтобы своевременно и оперативно достигать пресекательно-обеспечительную цель реагирования и защищать интересы наиболее уязвимых участников рынка в условиях кризиса. Однако при этом может быть нарушен баланс интересов всех хозяйствующих субъектов в случае, если не будет введен механизм пересмотра действия предписания в период, когда оно было обязательным для исполнения (до признания его судом недействительным).

Согласно данным рисунка 2., главным образом нужно уделить внимание борьбе с антиконкурентными действиями органов власти – 60,5% всех правонарушений в области нарушения антимонопольного законодательства, которые ведут к образованию монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на основе злоупотребления доминирующим положением на рынке.

Рисунок 2. Структура выявленных в 2015 году нарушений антимонопольного законодательства

Согласно статистическим данным в 2015 году отметили улучшение состояния конкурентной среды 22% респондентов, представляющих крупные и средние предприятия (для сравнения в 2014 году — 18%). В качестве респондентов Росстат определил сообщество, включающее в себя предпринимателей – собственников и руководителей хозяйствующих субъектов в независимости от их организационно – правовой формы. Приведены результаты международного исследования в области делового климата, проводимого группой Всемирного банка. Согласно данному рейтингу, Российская Федерация с каждым годом улучшает условия ведения бизнеса. В 2014 году Россия поднялась на 20 позиций и заняла 92 место из 189 стран, в 2013 году — 112 место из 185 стран, в 2011 году, 118 место из 183 стран, в 2010 году Россия занимала 123 место.

Проанализировав все статистические данные, можно проследить положительную динамику развития конкурентоспособности российской экономики. Следует отметить, что государственное регулирование конкуренции представляет собой совокупность мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, которое осуществляется уполномоченными государственными учреждениями, в результате такого подхода Россия идет к стабилизации рыночной экономики.

Сравнение антимонопольного законодательства и факторов, влияющих на конкуренцию в России и за рубежом, представлено в таблице 5 Приложения 3.

Можно выделить следующие ключевые направления совершенствования государственного антимонопольного регулирования в РФ:

1) модернизация корпоративного законодательства и совершенствование системы корпоративного управления, включая развитие механизмов защиты прав собственности акционеров и инвесторов, повышение эффективности организационно-правовых форм юридических лиц, структуры и организации органов управления компании, реорганизацию интегрированных бизнес-структур, совершенствование нормативных правовых актов в сфере законодательства о несостоятельности (банкротстве);

2) улучшение конкурентной среды, совершенствование антимонопольного регулирования. Реализация мер развития конкуренции в отдельных отраслях будет осуществляться в рамках Программы развития конкуренции в Российской Федерации;

3) совершенствование регулирования субъектов естественных монополий;

4) повышение эффективности работы особых экономических зон, включая совершенствование системы законодательства в области ОЭЗ, направленной на создание более комфортной финансовой среды для резидентов российских ОЭЗ и активизацию их инвестиционной активности, а также создание всей необходимой инфраструктуры для их эффективного функционирования.

В то же время, пока в той или иной отрасли естественных монополий не будет до конца освоен механизм рыночного регулирования, не имеет смысла полностью отказываться от государственного регулирования, а иногда даже наоборот, следует усилить его (с последующим ослаблением мер воздействия по мере становления рыночных отношений, создания базы для здоровой конкуренции).

По результатам второй главы можно сделать следующие вывод. Антимонопольное законодательство за рубежом по сравнению с российской практикой является более разработанным. Тем не менее, в последнее время антимонопольное законодательство совершенствуется, в том числе используя опыт зарубежных стран в этой сфере.

Список литературы

УДК 338.246.025.2

Князева И. В., докт. экон. наук, профессор, проректор по научной работе ФГОУВПО Сибирская академия государственной службы, г. Новосибирск, irknyazeva@yandex.ru Лукашенко O.A., магистрЛондонскогоуниверситета (Великобритания), соискатель кафедры экономической теории Новосибирского государственного технического университета, г. Новосибирск, olgaluck@gmail.com

МОДЕРНИЗАЦИЯ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ПРИНЦИПЫ И ТЕНДЕНЦИИ

(МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ)

В условиях формирования стратегических экономических альянсов, способных инициировать позитивные эффекты для общества и потребителей, системных изменений в поведении агентов рынка, новых стратегических целей и инициатив бизнес-сообщества в последнее десятилетие сформировались новые институциональные принципы современной теории и практики антимонопольного регулирования, адаптированные к трансформирующимся процессам в экономике и отрицающие ранее существовавшие, методологические конструкции и нормативные положения.

Ключевые слова: антимонопольное регулирование, поведение агентов рынка, позитивные эффекты для общества и потребителей, экономические процессы и тенденции.

Введение

В условиях глобализации экономических процессов и инновационной экономики конкуренция приобретает качественно новую форму: классическая модель противостояния индивидуальных агентов рынка уступает место конкуренции бизнес-систем, формирующихся вокруг крупных компаний — лидеров рынка, организаторов совместной инновационной деятельности по созданию ценности для потребителя. Вследствие смены экономических парадигм развития рынков модернизируются критерии, нормы и стандарты конкурентного регулирования, меняются механизмы и методы их применения.

Обобщив научные исследования в области теорий менеджмента, маркетинга, отрас-

левых рынков и имеющуюся практику рассмотрения антимонопольных дел в США и странах Европейского союза, сформулируем следующие принципиальные положения, на которых строится новая система антимонопольного регулирования.

1. Отход от примата модели «структура — поведение — результат» и структурного подхода для оценки барьера допустимости антимонопольного вмешательства в деятельность субъектов рынка.

2. Отказ от абсолютизации противоправности политики наращивания рыночного преимущества, процессов монополизации и стремлений компаний к обладанию хозяйствующим субъектом монопольной властью.

3. Институциализация категории «позитивные (проконкурентные) эффекты», кото-

рые способствуют росту благосостояния отдельных потребителей и общества в целом, а также формируют критерии повышения рыночной эффективности и усиления эффектов как основополагающих для целей антимонопольного контроля.

4. Предотвращение сдерживания про-конкурентного поведения участников рынка в результате антимонопольного контроля.

5. Переход к гибкой системе антимонопольного регулирования, обеспечивающей хозяйствующим субъектам широкие возможности в выборе, реализации и изменении бизнес-стратегии с целью быстрой адаптации к динамично меняющимся условиям на рынке и обостряющейся конкуренции.

6. Снижение транзакционных, экономических и социальных издержек регулирования конкурентной среды для антимонопольных ведомств, судебных органов, участников рынка и общества в целом.

7. Обеспечение условий для развития конкуренции, основанной на повышении ценности для потребителя.

Уделим внимание каждому из вышеперечисленных положений, которые можно трактовать как изменяющиеся под воздействием различных факторов принципы и складывающиеся тенденции антимонопольного регулирования.

1. Отход от примата модели «структура — поведение — результат» и структурного подхода

В теории отраслевых рынков наметился отказ от доминирования модели «структура — поведение — результат», предложенной профессором Э. С. Мейсоном в 30-е годы прошлого столетия и продолженной в трудах профессоров Гарвардского университета Ф. Шерера и Д. Росса. Согласно данной модели поведение агентов рынка зависит от размера и структуры соответствующего рынка, распределения агентов рынка и соотношения их долей, концентрации

экономической мощи1. Базовым критерием оценки состояния конкурентной среды является доля рынка, а решения о мерах антимонопольного регулирования принимаются преимущественно на основе установленного порога концентрации (действующие индексы концентрации и Герфиндаля — Гирш-мана(НШ)).

В течение длительного периода времени доминирование структурного подхода обусловливалось как господствующей экономической теорией, так и его привлекательностью для антимонопольных регуляторов благодаря относительной простоте применения стандартов, основанных на данных о концентрации2.

Однако в настоящий момент в экономически развитых странах наблюдается отход от акцента на концентрацию при формировании конкурентной политики, например, по таким важным направлениям, как оценка степени вероятности согласованных действий и анализ возможного воздействия сделок слияния на конкуренцию в отрасли. В докладе рабочей группы по проблемам олиго-полий Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) признается, что «порог концентрации не является объективным индикатором для целей антимонопольного контроля. Показатели могут существенно различаться для разных рынков, поэтому довольно сложно определить, какой уровень концентрации рынка и барьеров входа считать «безопасным» для целей антимонопольного регулирования»3.

Чрезмерное внимание к доле рынка, особенно на рынках дифференцированных товаров, способствует неверным выводам

1 Шерер Ф., Росс Д. Структура отраслевых рынков. Пер. с англ. Т. VI. М.: Инфра-М, 1997. С. 321.

2 Гэлхорн Э., Ковачич В. Антитрестовское законодательство и экономика. Перевод на русский язык — Международный институт права США, 1995.; материалы МКС.

3 Круглый стол по проблемам олигополий, ОЭСР, 2005 г.

о состоянии конкурентной среды и потенциальных эффектах слияния4. Доля рынка должна быть всего лишь «отправной точкой для анализа конкурентных последствий слияния, полезным фоновым индикатором при принятии решения о проведении углубленного анализа действий агентов рынка»5.

По данным Международной конкурентной сети (МКС)6, из конкурентных ведомств 35 стран, изученных экспертами МКС в 20062008 гг., 80% придерживаются поведенческого подхода при определении доминирующего положения участника рынка. В основу анализа ставится способность компании проводить свою рыночную политику независимо от дисциплинирующего воздействия со стороны конкурентов. Отрицается презумпция доминирования на основании контролируемой доли рынка, а показатели доли рынка используются в качестве одного из критериев доминирования, но не его определения.

Согласно разработанным МКС Методическим рекомендациям по анализу действий, которые могут привести к злоупотреблениям доминирующим положением, определение доминирования исключительно на основании доли рынка может привести к ошибочным выводам о наличии существенной рыночной власти. «Хозяйствующий субъект не может быть признан доминирующим или обладающим существенной рыночной властью без всестороннего рас-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4 Доклад рабочей группы по слияниям (ICN report on Merger Guidelines) // 4 ежегодная международная конференция Международной конкурентной сети, 2004.

2007; материалы 7 конференции МКС, Киото, 2008.

смотрения факторов, воздействующих на конкурентные условия на рынке. Доля рынка является индикатором возможного наличия существенной власти и должна интерпретироваться с учетом особых условий конкретного рынка, динамики его развития и степени дифференциации предлагаемых товаров и услуг»7.

2. Отказ от абсолютизации противоправности обладания монопольной властью и процессов монополизации

Отдельной наблюдаемой тенденцией является отказ от абсолютизации противоправности стремлений компаний к наращиванию рыночного преимущества (процессов монополизации) и обладанию хозяйствующим субъектом монопольной властью.

Достижение конкурентного преимущества одновременно с наращиванием рыночной доли могут быть следствием добросовестного конкурентного соперничества и более высокой эффективности, неотъемлемым элементом инновационной деятельности. В условиях интенсивной конкуренции, особенно на инновационных рынках, подобные результаты могут носить переходный или кратковременный характер.

Линия защиты и противодействия лидерским устремлениям компании (монополизации) должны выстраиваться не на основе контролируемой доли рынка, а на тех препятствиях и барьерах, которые воздвигает данный хозяйствующий субъект для входа на рынок других хозяйствующих субъектов и возможности устойчивого злоупотребления рыночной властью.

Согласованное мнение рабочей группы по одностороннему поведению, предложенное на пленарном заседании 6 конференции МКС, состояло в том, что «меры анти-

7 Доклад главы Директората Европейского союза по конкуренции Ф. Лоу на 7 конференции МКС. Киото, 2008.

монопольного реагирования должны применяться против определенных действий хозяйствующего субъекта, но не обладания рыночной властью кактаковой»8.

Показательным прецедентом является снятие обвинения в попытке монополизации рынка браузеров с корпорации Microsoft на основании того, что не удалось доказать наличие достаточно высоких барьеров входа, позволяющих устойчиво монополизировать рынок.

В соответствии с решением Верховного суда США «монополизация не является недопустимой только на основании обладания монопольной властью на релевантном рынке. Необходимо доказать преднамеренное приобретение или поддержание такой власти, в отличие от объективных факторов развития компании: предложения более высококачественного продукта, реализации деловых качеств или в результате сложившейся ситуации»9.

Данный принцип особенно актуален для развития конкурентной среды на инновационных рынках, мотивации и стимулирования инновационной деятельности, характеризующейся высокими рисками. Несколько неожиданным и противоречивым на первый взгляд выглядит решение Верховного суда США по делу Verizon Communications Inc о том, что «обладание монопольной властью, сопровождаемое установлением монопольной цены на инновационных рынках, не только не является противозаконным, — это важный элемент системы свободного рынка. Именно возможность взимания монопольной цены — по крайней мере в течение короткого

8 Доклад заместителя руководителя ФАС России А. Ю. Цариковского на пленарном заседании рабочей группы по одностороннему поведению на 6 конференции МКС. Москва, 2006.

9 Решение Верховного суда США по делу Verizon Communications Inc v Law Offices of Curtis v Trinko LLP (2004). Цит. no: Deborah Piatt Majoras Distinguishing

Unilateral Conduct from Aggressive Competition. Речь в американском центре в Токио, 2006. http://www.ftc. gov/speeches/majoras/060403tokyoamericancenter.pdf.

периода — прежде всего привлекает «деловую хватку»; это стимулирует принятие рисков, генерирующих инновации и экономический рост. Для обеспечения стимулов к инновациям обладание монопольной властью не может быть признано незаконным, если оно не сопровождается элементами антиконкурентного поведения»10. В условиях активного инновационного развития такого рода решения могут оказать существенное влияние на выработку новых подходов для формирования доказательной базы антиконкурентного поведения и изменение общей стратегии политики антимонопольного регулирования.

3. Институциализация позитивных (проконкурентных) эффектов

Одной из наблюдаемых тенденций антимонопольного регулирования является институциализация категории «позитивные (проконкурентные) эффекты», которые способствуют росту благосостояния отдельных потребителей и общества в целом, а также формируют критерии повышения рыночной эффективности как основополагающие для целей антимонопольного контроля.

Понимание эффектов отражает принцип, лежащий в основе большинства существующих в мировой практике методик оценки антимонопольными органами предполагаемых слияний и соглашений. При принятии решения о возможности или невозможности того или иного слияния/соглашения взвешиваются положительные и отрицательные последствия. При этом в большинстве стран решение в пользу слияния/соглашения принимается в случае, если негативные (антиконкурентные) эффекты не превышают позитивные.

Критерий экономической эффективности официально введен в «Регламент о горизонтальных слияниях» США в 1992 г. Эффекты, имеющие непосредственное отно-

10 Там же.

Таблица 1

Эволюция норм в «Регламентах о горизонтальных слияниях» США

Годы Содержательные характеристики

1968 Установлен «механистический» подход к одобрению сделки на основе показателей концентрации CR4 или CR8, кроме исключительных обстоятельств, аргумент повышения эффективности не является обоснованием11

1982 Использован индекс HHI как более четкий показатель оценки воздействия концентрации на состояние рынка

1984 В дополнение к количественным показателям рекомендовано учитывать качественную информацию, в частности, финансовую устойчивость, конкурентоспособность на мировых рынках

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1992 Критерий экономической эффективности официально введен в оценку сделок слияния. Обязательное требование анализа вероятности повышения эффективности в результате реализации рассматриваемой сделки

1997 Подчеркивает значение повышения производственной эффективности для защиты интересов потребителей, например, снижения цен на релевантном рынке

шение к слиянию, определялись как «эффекты, получаемые при осуществлении того или иного слияния и невозможные при его отсутствии или использовании других средств»12. Признание того или иного эффекта «позитивным» или «негативным» чаще всего проводится исходя из того, способствует ли он развитию конкуренции и, как следствие, благосостоянию потребителей и общества в целом.

Институциализация критерия эффективности четко прослеживается, например, в модернизации норм и стандартов регулирования слияний в США (табл. 1).

Особый интерес представляет группа позитивных эффектов, поскольку именно они могут стать достаточным основанием для разрешения той или иной сделки по слиянию или поглощению антимонопольными органами какой-либо страны.

К данной группе относят эффекты, способствующие росту благосостояния отдель-

11 Регламент о горизонтальных слияниях // Директивы Министерства юстиции и Федеральной торговой комиссии США, в редакции 1968; 1982; 1984; 1992; 1997 гг.

12 Регламент о горизонтальных слияниях // Дирек-

тивы Министерства юстиции и Федеральной торговой

комиссии США, 1992 г.

ных потребителей и общества в целом (зачастую посредством роста интенсивности конкуренции).

В международной практике к таким эффектам относят13:

• снижение издержек производства (как на уровне отдельно взятых компаний, участвующих в сделке, так и на уровне отрасли в целом);

• рост инновационной и инвестиционной активности, ведущий к повышению уровня технического и технологического развития (на микро- и макроуровне);

• рост вовлеченности в международную торговлю, выражающийся в росте стоимости экспорта, а также (в долгосрочной перспективе) в росте конкурентоспособности национального производителя;

• рост импортозамещения (для отдельных стран);

• рост уровня занятости населения и улучшение условий труда;

• формируемая ценность для потребителей.

Непосредственно для компаний эффект от слияний может выражаться в виде:

13 Substantive criteria used for the assessment of mergers. OECD., DAFFE/COMP (2003) 5.

• роста величины и скорости экономии издержек при увеличении нормы прибыли от инвестиций, направленных на инновации (прежде всего через такое комбинирование активов, которое способствует более эффективному использованию ресурсов);

• достижения эффекта масштаба;

• снижения инвестиционных рисков;

• создания инновационного продукта14.

Обязав регуляторов анализировать вероятность повышения эффективности на основании реализации рассматриваемой сделки и характер изменения стимулов к поддержанию или усилению уровня конкуренции на релевантном рынке в качестве обоснования решений сделки, законодатель придал легитимность презумпции вероятного повышения эффективности в результате сделок слияния в условиях современной экономики.

Аналогичный принцип реализуется в практике Европейского союза15: критерий доминирования на рынке замещен критерием существенного ограничения эффективной конкуренции.

4. Предотвращение сдерживания проконкурентного поведения участников рынка в результате антимонопольного контроля

Меры антимонопольного контроля могут привести к необоснованному ограничению проконкурентного поведения, если они принимаются без анализа ситуации на рынке и реального влияния рассматриваемых действий на уровень конкуренции, установления вероятности нанесения ущерба участникам рынка и определения целей, преследуемых компанией при осуществлении данных действий. В такой ситуации усиливается риск наказания эффективных участников рынка

15 Регламент о горизонтальных слияниях // Комиссия о конкуренции, Европейский союз, 2004 г.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

и торможения инновационных процессов, что в конечном итоге означает ограниченное удовлетворение потребностей общества.

Эти риски особенно возрастают в условиях конкуренции в форме бизнес-систем на основе совместной инновационной деятельности в области создания единых решений, обеспечивающих ценность для потребителя. Неверное решение конкурентных ведомств или судебных органов отражается на экономической эффективности и возможностях гибкого развития всех участников бизнес-системы, формирующих единую цепочку ценности.

Для эффективного антимонопольного контроля необходим дифференцированный подход16: нужно определить реальные объективные цели и задачи деятельности агентов рынка и выявить, превосходят ли преимущества подобной деятельности риски для конкурентной среды, например, согласно действующему «Руководству по антимонопольному регулированию совместных действий конкурентов»17 Министерства юстиции и Федеральной торговой комиссии США, «если участники интеграции, повышающей эффективность экономической деятельности, заключают соглашение, которое обоснованно связано с реализацией данной интеграции и является разумно необходимым для достижения проконкурентных преимуществ».

5. Обеспечение гибкости системы антимонопольного регулирования

Следует отметить переход к гибкой системе антимонопольного регулирования, обеспечивающей широкие возможности хозяйствующим субъектам в выборе, реализации и изменении бизнес-стратегии с целью бы-

16 Круглый стол по проблемам олигополий, ОЭСР, 2005 г.

строй адаптации к динамично меняющимся условиям на рынке и обостряющейся конкуренции. Признание разнообразия и возможности формирования новых легитимных деловых практик, с помощью которых компании добиваются повышения эффективности и достигают конкурентного преимущества. Если раньше любая новая деловая практика могла вызвать подозрение антимонопольного органа в нарушении конкурентного законодательства, то в настоящее время признается, что наличие «неидентифицированной деловой практики» может объясняться недостаточно глубоким пониманием сути бизнес-процессов и их комплексностью18.

Гибкая, разрешительная политика особенно актуальна для динамично развивающихся рынков, поскольку рыночные механизмы регулирования достаточно сильны, и в противном случае наказываются добивающиеся более высокой эффективности лидеры рынка и поддерживаются неэффективные игроки. Для рынков, характеризующихся отсутствием экономической активности (вследствие, например, доминирования государственной монополии, слабой власти потребителей), обосновано более консервативное антимонопольное регулирование19 в целях «раскручивания» недостаточно развитых конкурентных процессов и предотвращения монопольных прибылей, не основанных на эффективности и инновационности.

6. Снижение издержек

антимонопольного

регулирования

В контексте современных экономических процессов важным градиентом политики антимонопольного регулирования в последние годы является снижение экономических

18 Gellhorn Е., Kovacic W., Calkins S. Antitrust Law and Economics. ThompsonWest. 2004. P. 185.

19 Доклад главы конкурентного ведомства Велико-

британии (Офис справедливой торговли) Дж. Фингле-тона на 6 конференции МКС. Москва, 2006.

и социальных издержек регулирования конкурентной среды для антимонопольных ведомств, судебных органов, участников рынка и общества в целом, т.е. уменьшение административной нагрузки на конкурентное ведомство путем отказа от излишнего патронажа и мер антимонопольного контроля.

Сокращается перечень сделок и иных действий хозяйствующих субъектов, подлежащих обязательному уведомлению, предварительному согласованию, одобрению и контролю. Упрощается и модернизируется система нотификации сделок. К примеру, существенные изменения в данном плане введены новым европейским «Регламентом о горизонтальных слияниях» (2004 г.).

Оптимизации использования ресурсов конкурентных органов и хозяйствующих субъектов способствует комплексное сочетание гибкого регулирования и установления четких существенных «правил игры». Например, согласно исследованию ОЭСР20 в ряде стран введены нормы об избежании ответственности в форме пороговых значений доли рынка («safe harbour»), что повышает уровень определенности для компаний, помогая им оценить свое положение и возможный уровень вмешательства конкурентных ведомств.

В более широком плане данный принцип предполагает активизацию и расширение методов развития, поддержания и защиты конкуренции за пределы системы мер антимонопольного регулирования.

Необходимо формирование и укрепление устойчивой институциональной среды рыночных механизмов и конкуренции, включая верховенство закона, независимую судебную систему, регулирование прав собственности и др. Развитию конкуренции способствуют максимизация свободного потока информации, повышение информированности и осведомленности участников рынка и общества о преимуществах конкуренции и принимаемых государством мерах защиты конкуренции.

20 Substantia criteria used for the assessment of mergers. OECD., DAFFE/COMP (2003) 5, 350 p.

Таким образом, расширяются возможности антимонопольных органов сконцентрироваться на главной задаче — обеспечении условий развития конкуренции, основанной на повышении ценности для потребителя. В свою очередь это приведет к ликвидации соответствующих административных барьеров для развития бизнеса и сбережения ресурсов хозяйствующими субъектами в экономической деятельности, генерирующей ценность для потребителя.

7. Стимулирование инноваций и поддержка инновационно активных предприятий

Отдельной наблюдаемой тенденцией является обеспечение условий для развития конкуренции, основанной на повышении ценности для потребителя, как основополагающего элемента государственной политики стимулирования инноваций и поддержки инновационно активных предприятий. В условиях перехода от индустриальной, «продуктовой» экономики к экономике знаний изменяются природа конкуренции и источники конкурентного преимущества. Конкурентоспособность участников рынка обеспечивается за счет достижения и поддержания лидерства в создании ценности для потребителя; основным источником приращения ценности становятся нематериальные активы (создание и освоение знаний и информации). Предложение более высокой ценности для потребителя возможно благодаря снижению издержек ниже конкурентов при осуществлении требуемых видов деятельности или предложению уникальных продуктов и услуг. Тем самым конкурентное давление — ведущий стимул непрерывной инновационной деятельности в широком смысле (разработка, развитие, внедрение и применение наиболее передовых технологий и методов использования имеющихся ресурсов).

В целях обеспечения конкурентоспособности национальной экономики на базе инноваций и качества продукции система

антимонопольного регулирования должна создавать условия для эффективной конкуренции, основанной на повышении ценности для потребителей, не ставя необоснованных ограничений предпринимательской свободе. Фактически антимонопольное регулирование должно быть направлено на «обучение» участников рынка ведению конкуренции через инновации. В частности, посредством:

• ориентированности на динамическое, инновационное развитие отраслевых рынков по сравнению с достижением краткосрочных выгод (например, в форме поддержки отдельных конкурентов или отраслей);

• признания переходного характера монополистического положения на инновационных рынках и «монопольно высокой» цены, устанавливаемой лидером рынка; снятия ценовых порогов, препятствующих разработке новой продукции;

• придания приоритетного значения поведенческим критериям при принятии мер антимонопольного регулирования;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

• максимизирования инновационных возможностей компаний благодаря гибкому подходу к регулированию бизнес-практик: компании имеют право свободного выбора стратегии решения стоящих перед ними задач;

• разрешительного регулирования в области коллективных разработок (НИОКР);

• предотвращения нарушений конкурентного процесса государственными органами (предоставление необоснованных преференций и государственной помощи отдельным участникам рынка);

• понимания глобализации экономической конкуренции как открывающихся возможностей для участников рынка, в том числе для повышения уровня компетенций и организационного развития. Интенсификация конкуренции на внутреннем рынке должна подталкивать к выходу на внешние рынки, а меры антимонопольного регулирования не должны препятствовать усилению их участников, способных к операциям на глобальных рынках.

Заключение

В заключение необходимо подчеркнуть, что классическая теория рыночной конкуренции и монополии получает новую интерпретацию, согласно которой наиболее важным элементом конкуренции становятся конкурентные действия, направленные на достижение монопольного положения путем внедрения инновационного продукта и закрепления на него прав интеллектуальной собственности. Стратегическим направлением коммерческого успеха и рыночного преимущества является созданная и поддерживаемая во времени ценность для потребителя в виде уникального продукта, набора сервисных программ или системно получаемых выгод. Именно инновационные выгоды продукта или системы управления позволяют добиться повышения эффективности агентов рынка, формируют наиболее существенный блок позитивных эффектов для общества и потребителей и создают условия для более гибкого и либерального механизма антимонопольного регулирования.

Описок литературы

1. Гэлхорн Э., Ковачич В. Антитрестовское законодательство и экономика. Перевод на русский язык — Международный институт права США, 1995; материалы МКС.

2. Доклад главы Директората Европейского союза по конкуренции Ф. Лоу на 7 конференции МКС. Киото, 2008.

3. Доклад главы конкурентного ведомства Великобритании (Офис справедливой торговли) Дж. Финглетона на 6 конференции МКС. Москва, 2006.

4. Доклад заместителя руководителя ФАС России А. Ю. Цариковского на пленарном заседании рабочей группы по одностороннему поведению на 6 конференции МКС. Москва, 2006.

5. Доклад рабочей группы по слияниям (ION report on Merger Guidelines) // 4 ежегодная международная конференция Международной конкурентной сети, 2004.

6. Регламент о горизонтальных слияниях // Директивы Министерства юстиции и Федеральной торговой комиссии США, в редакции 1968; 1982; 1984; 1992; 1997 гг.

7. Регламент о горизонтальных слияниях // Комиссия о конкуренции, Европейский союз, 2004 г.

8. Шерер Ф., РоссД. Структура отраслевых рынков. Пер. с англ. Т. VI. М.: Инфра-М, 1997.

9. Hay G., Walker J. Merger Policy and TPC’s Draft Merger Guidelines // Competition and Consumer Law Journal. 1993, vol. 1,No. 1.P.33-48.

10. Gellhorn £., Kovaclc W., Calkins S. Antitrust Law and Economics. Thompson West, 2004.

11. Substantive criteria used for the assessment of mergers. OECD, DAFFE/COMP (2003) 5.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *