Право публичной собственности на землю

Общая характеристика права публичной собственности на землю.

Право государственной и муниципальной собственности, т. е. публичной собственности, закреплено в Конституции РФ. В России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9).

Гражданское законодательство отчасти дублирует эти нормы и одновременно детализирует их. Согласно ему в России признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (п. 1, 2 ст. 212 ГК РФ).

Статья 214 ГК РФ гласит, что государственной собственностью в Российской Федерации являются имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, составляют государственную собственность. Согласно ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Публичной собственности на землю посвящены ст. 16—19 ЗК РФ. Законодательство разграничивает государственную и муниципальную собственность.

Сущность права публичной собственности принципиально иная, чем права частной собственности, которое имеет ярко выраженный индивидуалистический характер. Земли, находящиеся в публичной собственности, и ресурсы, которые они содержат, должны наиболее рационально служить публичным интересам. Органы власти должны управлять ими в общих публичных интересах. Публичные земли используются для целей рекреации, охраны животного мира, охраны памятников истории и культуры. Публичные земли эксплуатируются для добычи полезных ископаемых, заготовки древесины и т. п. Эти земли используются в разных целях, исходя из потребностей общества, которые существуют на данный момент.

В основу права публичной собственности заложен принцип, согласно которому органы власти не могут абсолютно управлять своей собственностью, они должны осуществлять принадлежащие им права так, чтобы они приносили пользу обществу. Этот принцип вытекает из содержания ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в нашей стране как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Складывается следующая ситуация: с одной стороны, публичная и частная собственность разграничиваются, а с другой — утверждается, что существует единый правовой режим собственности. В теории гражданского права считается, что юридически существует одно право собственности, в большинстве случаев с единым, одинаковым для всех собственников набором правомочий, у которого могут быть лишь различные субъекты. При этом доминирует мнение, согласно которому в законодательстве закреплена только конструкция права частной собственности.

Неизбежно возникают следующие вопросы. Каким образом конструкция права частной собственности может применяться к публичной собственности? В чем суть конструкции права публичной собственности? На каких правовых основаниях реализуется это право, каковы его содержание и условия осуществления этого права именно в публичных интересах? Разберемся в этом вопросе.

Объекты права публичной собственности на землю. Такими объектами признаются земельные участки; земельные участки общего пользования или территории общего пользования; земельные участки, государственная собственная собственность на которые не разграничена, земли, т. е. отдельные категории земель.

Земельные участки, которые находятся в публичной собственности, как отмечалось выше, подразделяются согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ на две категории: земли, изъятые из оборота, и земли, ограниченные в обороте. Виды земельных участков, которые находятся соответственно в федеральной собственности, собственности субъектов РФ либо муниципальной собственности, указаны в п. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ и в п. 1—3 ст. З Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». На основании указанных норм осуществляется разграничение публичной собственности на землю.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), субъектов РФ и муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами (п. 2 ст. 16 ЗК РФ).

Особо урегулированы вопросы федеральной собственности на земельные участки на территории г. Москвы. Так, в соответствии с Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» здания, строения, сооружения, находящиеся на территории г. Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура РФ, Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, признаются федеральной собственностью. Земельные участки, на которых расположены эти здания, строения, сооружения, иные земельные участки также находятся в федеральной собственности (ст. 8 названного Закона).

Одним из видов объектов права публичной собственности на землю являются земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 394, 397, 39′ ЗК РФ). Это означает, что ЗК РФ признает такие участки объектами права собственности, но какому конкретно субъекту они принадлежат, не определяет.

Объектами права публичной собственности признаны земельные участки общего пользования, или территории общего пользования. К ним относятся береговая полоса, установленная в соответствии с ВдК РФ, а также земельные участки, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8 ст. 27 ЗК РФ). Это также земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (п. 12 ст. 85 ЗК РФ). Такие земельные участки не подлежат приватизации. Более точно применительно к этим землям указывать термин «территории общего пользования», поскольку в действительности, как правило, границы таких земель не определяются, т. е. не осуществляется образование таких участков земли.

Объекты права публичной собственности — земли. В федеральной собственности находятся земли лесного фонда. Согласно ст. 8 ЛК РФ объектом права федеральной собственности признается лесной участок. Статья 3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» уточняет это положение, признавая земли лесного фонда федеральной собственностью.

Большая часть водных объектов и, соответственно, земель водного фонда находится в федеральной собственности (п. 1 ст. 8 ВдК РФ). Это объясняется тем, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (п. 3 ст. 5 ВдК РФ), т. е. в понятие водного объекта включены также земли, на которых он находится.

Разграничение государственной и муниципальной собственности на водные объекты и земли водного фонда осуществляется на основе ст. 7 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации». В частности, предусмотрено, что земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если эти водные объекты находятся на территориях двух субъектов РФ и более или такие земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.

Таким образом, объектами права публичной собственности выступают не только земельные участки, но и земли, т. е. круг объектов права публичной собственности шире, чем права частной собственности. Причем, исходя из смысла определения понятия «земельный участок» в п. 3 ст. 6 ЗК РФ как единственного объекта права собственности, можно сделать вывод, что земли не могут быть объектом права собственности. Однако такой вывод и определение понятия земельного участка не соответствуют законодательству.

Субъекты права публичной собственности на землю. Субъектами права государственной собственности на землю являются Российская Федерация, республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).

Как правило, министерства, федеральные службы, федеральные агентства, органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица, т. е. они становятся субъектами права. Иногда создается юридическое лицо, главной целью которого является материально-техническое, финансовое и иное обеспечение деятельности тех или иных государственных органов.

В соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. Эта же норма закреплена в ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В одних случаях Правительство РФ осуществляет права собственника Российской Федерации, в других — делегирует это право иным органам государственной власти.

Что касается органов государственной власти, которые реализуют право собственности субъекта РФ, то их полномочия определяются на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Как предусматривает ст. 215 ГК РФ, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и некоторые иные лица. Субъектами права муниципальной собственности на землю являются органы местного самоуправления.

Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами, признаются муниципальным имуществом (ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»),

Содержание права публичной собственности на землю. На первый взгляд субъекты права публичной собственности на землю обладают тем же объемом правомочий, что и частные земельные собственники, т. е. содержание права публичной собственности составляют правомочия владения, пользования и распоряжения (п. 1 ст. 209 ГК РФ).

Однако более глубокий анализ этого вопроса приводит к иным выводам.

Традиционное понимание правомочия владения в гражданском праве — право фактического (физического) обладания земельным участком. Вряд ли этого достаточно для того, чтобы признать, что субъект права публичной собственности осуществляет правомочие владения в его отношении. Правомочие пользования — непосредственная эксплуатация земельного участка, извлечение доходов. Но субъект права публичной собственности никогда сам не использует земли. Нельзя в связи с этим рассматривать взимание земельного налога или арендной платы как своеобразное проявление данного правомочия.

Правомочия владения и пользования землей всегда осуществляет субъект права на земельный участок, производного от права собственности на него, например аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, но не субъект права публичной собственности.

Поскольку субъект права публичной собственности не обладает правомочиями владения и пользования землями, он не может передавать эти правомочия иным лицам. Юридические и физические лица, пользующиеся земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, наделяются этими правомочиями исключительно в силу закона.

В ст. 9—11 ЗК РФ говорится о том, что субъекты права публичной собственности управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися, соответственно, в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. В этих статьях не упоминаются правомочия владения и пользования земельными участками. Земельное законодательство не признает за публичными собственниками земельных участков этих двух правомочий.

Что означает термин «управление земельными участками»? В данном случае речь идет об управлении в сфере использования и охраны земель, организации системы управления, правовую основу осуществления которого составляют не право собственности, а полномочия соответствующих органов власти по организации деятельности по охране и рациональному использованию земельных ресурсов. Управление не может рассматриваться как дополнительное правомочие публичного собственника земельного участка.

Правовая конструкция, при которой осуществление права собственности возлагается на органы государственной власти или органы местного самоуправления, не дает оснований для признания за этими субъектами двух правомочий: владения и пользования. В этих случаях субъект права публичной собственности реально выполняет только правомочие распоряжения. Соответственно, к праву публичной собственности не применим в полном объеме п. 3 ст. 209 ГК РФ.

Правомочие распоряжения реализуется главным образом путем продажи земельных участков юридическим лицам и гражданам. В этом легко убедиться, проанализировав содержание ЗК РФ. О продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, говорится в его п. 5 ст. II10, п. 2 ст. 39′, ст. 394, ст. 3911 и др.

Кроме того, правомочие распоряжения землями, находящимися в публичной собственности, выражается в праве обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на частный земельный участок путем заключения договора мены (гл. V2 ЗК РФ). Глава V4 ЗК РФ допускает перераспределение земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой; таких земель и земельных участков, находящихся в частной собственности. Возможна безвозмездная передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или собственность субъектов РФ (гл. V5 ЗК РФ).

В отличие от граждан, юридических лиц, которые могут распоряжаться своим имуществом (землей) только после того, как зарегистрировано их право собственности на недвижимое имущество, субъекты права публичной собственности могут распоряжаться землей в некоторых случаях без соблюдения данного условия.

Согласно ст. З3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, указанными в ст. З1 этого Федерального закона (т. е. земельными участками, находящимися в публичной собственности), осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если этим Законом или другими законами не установлено иное. Однако отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Так как субъект права публичной собственности не обладает правомочиями владения и пользования землями, к нему неприменимы права и обязанности, предусмотренные ст. 40 и 42 ЗК РФ. Невозможно с правовых позиций представить себе ситуацию, когда, например, Правительство РФ или Управление делами Президента РФ непосредственно использует какие-либо земли, находящиеся в федеральной

собственности, предположим, земли лесного или водного фонда. Поэтому к субъектам права публичной собственности на земли и на земельные участки также не применимы требования ст. 13 ЗК РФ, касающиеся обязанностей собственников земельных участков, по охране земель.

К субъектам права публичной собственности не применима норма п. 3 ст. 261 ГК РФ о том, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Сам субъект права публичной собственности не может также возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос (п. 1 ст. 263 ГК РФ).

К субъектам права публичной собственности на земли нельзя прямо применить требование ст. 210 ГК РФ о том, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, поскольку конкретным выражением этой обязанности применительно к земле являются обязанности, адресованные только частным собственникам (ст. 42 ЗКРФ).

Обязанность охраны земель и других природных русурсов возлагается на субъектов права публичной собственности на основании норм Конституции РФ, а не норм гражданского и земельного права. Как отметил Конституционный Суд РФ, с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из ст. 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 72 и 76 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

Субъект права публичной собственности на землю в отличие от частного собственника земли не вправе запрещать иным лицам пользоваться публичными землями. Это различие права частной и публичной собственности на землю отчетливо выражено в п. 1 ст. 262 ГК РФ. Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений присутствовать на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами. Субъект права публичной собственности не вправе огораживать эти земли, запрещать доступ на них населения.

Право публичной собственности на землю как сложноструктурная модель. В теории гражданского права доминирует концепция моно-структурной модели права собственности: один объекта права (одна вещь) — одно право собственности на нее. Эта концепция с некоторыми оговорками применима к праву частной собственности, но не к праву публичной собственности на землю.

Так, по мнению В. П. Мозолина, в целях создания полноправного субъекта права в условиях функционирования рыночной экономики, находящегося на положении собственника имущества, участвующего в торговом обороте, необходимо шире применять сложноструктурную модель права собственности, согласно которой имущество может одновременно принадлежать нескольким собственникам1. При использовании же упрощенной модели права собственности, интенсивно применяемой сегодня в России в сфере действия государственной собственности, у каждой вещи может быть только один собственник. Не вызывает каких-либо серьезных возражений и возможность использования сложноструктурной модели права собственности в ее вертикальном варианте в имущественных отношениях с участием Российской Федерации и ее субъектов, объектом которых являются земля и другие природные ресурсы .

В действующем законодательстве фактически закреплена именно такая сложноструктурная модель права публичной собственности, при которой нет единого субъекта присвоения, единственного обладателя власти и интереса в отношении объекта права собственности.

Так, допускается возможность распоряжения земельными участками, которые находятся в государственной собственности, органами местного самоуправления, т. е. субъектами, которые по идее могли бы распоряжаться только муниципальной собственностью. Согласно ст. З Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется по общему правилу органами местного самоуправления. Кроме того, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ — городов федерального значения

Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах этих субъектов, а также некоторые федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ.

Правомочие распоряжения федеральной собственностью — землями лесного фонда, т. е. предоставление их в пользование делегировано согласно ст. 83 ЛК РФ органам государственной власти субъектов РФ. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление, в частности, полномочий по предоставлению в границах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений (в том числе организация и проведение соответствующих аукционов).

Аналогичная ситуация — в отношении земель водного фонда. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за некоторыми исключениями (ст. 26 ВдК РФ).

Согласно п. 1 ст. 41 ЗК РФ лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные ст. 40 ЗК РФ, за некоторыми исключениями. Так, арендаторы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут распоряжаться арендованным земельным участком без согласия субъекта права публичной собственности. В соответствии с п. 9 ст. 22 ЗК РФ при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более пяти лет арендатор по общему правилу имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия арендодателя при условии его уведомления. Однако следует отметить, что срок действия этих прав ограничен сроком действия договора аренды.

Ограниченным правом распоряжения своим земельным участком обладают даже землепользователи. Согласно п. 3 ст. 269 ГК РФ лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, не вправе распоряжаться такими земельными участками, за исключением случаев заключения соглашения об установлении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗКРФ.

Основания приобретения и прекращения права публичной собственности на землю. Основания приобретения права собственности Российской Федерации на землю указаны в ст. 17 ЗК РФ. В федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю и которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Аналогичные основания приобретения права собственности субъектов РФ и муниципальной собственности предусмотрены в ст. 18 и 19 ЗК РФ. Кроме того, право собственности на землю субъектов РФ и право муниципальной собственности на землю могут быть приобретены в результате ее безвозмездной передачи из федеральной собственности.

Согласно ст. 17—19 ЗК РФ право публичной собственности может быть приобретено по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Например, возможна ситуация, когда орган государственной власти или местного самоуправления приобретет земельный участок, находящийся в частной собственности, на основании договора купли-продажи. Могут возникнуть случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49, 55 ЗК РФ; ст. 279 ГК РФ), переход бесхозяйных земельных участков в муниципальную собственность (ст. 225 ГК РФ) и т. д. Право публичной собственности на землю может быть приобретено в результате наследования выморочного имущества (ст. 1151 ГК РФ).

Наиболее распространенными основаниями прекращения права публичной собственности являются предоставление государственных и муниципальных земельных участков в собственность юридическим лицам и гражданам, а также приватизация земельных участков.

  • Обоснованием этого довода не может служить норма п. 4 ст. 212 ГК РФ о том, что права всех собственников защищаются равным образом. Эта норма в полной мере применима к случаям защиты права как частных, так и публичных собственников, но нс имеет отношения к определению содержания права собственности.
  • Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 683.
  • Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 683.
  • Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 683.
  • Примером может служить Управление делами Президента РФ, действующее на основании Положения о нем, утвержденного Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 г. № 1370 (СЗ РФ. 2008. № 38. Ст. 4277).
  • См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // ВКС РФ. 2000. № 5.
  • См.: Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 39—46.
  • См.: Мозолин В. П. Модернизация права собственности в экономическом измере
  • нии // Журнал российского права. 2011. № 1.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *