Понятие правового режима земель

І.Понятие правового режима земельного участка и особенности его изменения. Категории земель и виды разрешенного использования земельных участков

Согласно ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п.

8 ст. 1 ЗК РФ).

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

В качестве одного из принципов земельного права законодателем установлен дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении такого режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. При этом сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (п. 10 и п. 11 ст. 1 ЗК РФ).

Из этого следует, что целевое назначение — это главная (основная) цель, для достижения которой используется совокупность родственных земельных участков, объединенных для повышения качества управления ими в такую территориальную единицу, как «категория земель»1.

ЗК РФ в ст. 7 содержит исчерпывающий перечень категорий земель в зависимости от их целевого назначения:

— земли сельскохозяйственного назначения;

— земли населенных пунктов;

— земли промышленности, энергетики, транспорта, связи,

радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

— земли особо охраняемых территорий и объектов;

— земли лесного фонда;

— земли водного фонда;

— земли запаса.

В зависимости от принадлежности земельного участка к одной из указанных категорий земель, определяется его правовой режим, в том числе оборотоспособность, субъектный состав, содержание правомочий собственника либо иного правообладателя такого земельного участка и т.д.

О.И. Крассов квалифицирует деление земель на категории по целевому назначению как основной способ определения правового режима земель. С.А. Боголюбов характеризует целевое назначение как «основу определения особенностей правовых режимов охраны и использования земель».

Е.А. Галиновская, в свою очередь, также указывает, что деление земель по целевому назначению является одним из основных методов регулирования земельных отношений: установление в земельном законодательстве закрытого перечня категорий земель и возможность изменения их количества только в самом Земельном кодексе РФ (а не актами органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления) позволяют проводить единую государственную земельную политику, направленную на выполнение организующей функции государства по «регулированию хозяйственной деятельности», обеспечению «различных видов хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы».

По мнению А.П. Анисимова, деление земельного фонда на категории является «элементом публично-правового регулирования земельных отношений», порождающим «четкие правовые последствия, выражающиеся в особом содержании их прав и

обязанностей по использованию и охране земель».

Согласно доктринальному толкованию Конституционного Суда Российской Федерации правомочие государства определять порядок и условия землепользования обусловлено конституционной характеристикой земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяющей требование ее рационального и эффективного использования всеми участниками общественных

отношений .

Верховный Суд Российской Федерации квалифицировал целевое назначение как «предел эксплуатации земель». Е.А. Суханов также квалифицирует целевое назначение как «установление законом определенных границ содержания самого права собственности, которое в любом случае не может быть беспредельным».

По мнению Г.А. Гаджиева, установление правил целевого использования земли представляет собой не ограничение права частной собственности на землю, а «уточнение его содержания», т.е. установление его пределов (границ).

В связи с отсутствием нормативного закрепления понятий «категория земель» и «целевое назначение земель» отсутствует и единообразие в определении данных понятий.

Так, Р.Т. Нагаев под категорией земель понимает узаконенную типологию земельных участков для целей налогообложения, территориального планирования и регулирования, а под целевым назначением земель — установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земельных участков для конкретных целей в соответствии с их категорией. Аналогичное вышеуказанному определение целевого назначения земель дает и Б.В. Ерофеев .

В свою очередь, А.П. Анисимов понимает термин «категория земель» как группирование по принципу целевого назначения земельных участков, осуществляемое органами исполнительной власти РФ и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, необходимое для установления

правового режима земель и совершенствования управления ими .

Под целевым назначением земель А.П. Анисимов понимает определение параметров и вариантов рационального использования и охраны земельных участков для их правообладателей, которые

следует рассматривать в качестве родовых признаков .

Как полагает В.В. Петров, категория земель — это

«группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое

назначение земельного участка…» .

По мнению О.И. Крассова, целевое назначение земель представляет собой главную цель использования земли определенной категории, устанавливаемую земельным законодательством Российской Федерации.

Все указанные определения в целом верны. Для понимания соотношения категории земель и целевого назначения земель считаем нужным отметить, что они соотносятся как форма и содержание.

Категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Деление земельного фонда России на указанные выше семь категорий предполагает установление для каждой категории земель целевого назначения — то есть одного или нескольких видов (вариантов) хозяйственного, рекреационного, жилого или иного использования соответствующей территории. Целевое назначение, устанавливаемое для каждой категории земель, конкретизируется для отдельных частей (субкатегорий) любой категории земель (за исключением земель запаса) посредством установления видов разрешенного использования.

Таким образом, большинство категорий земель имеют сложную внутреннюю структуру, а их единое целевое назначение дополняется и уточняется посредством установления для части категории земель видов разрешенного использования.

Правовые конструкции «целевое назначение» и «разрешенное использование» присутствуют во всех отраслях природоресурсного права и отражают объективно существующую потребность установления общего и специального правовых режимов природных ресурсов. Общий правовой режим земель определяется посредством деления земельного фонда на категории. Специальный правовой режим предполагает установление особенностей использования и охраны земельных участков той или иной категории земель в рамках дополнительного правового регулирования с помощью института зонирования территорий и института разрешенного использования земельных участков. Определение видов разрешенного использования земельных участков можно рассматривать как уточняющий по отношению к категоризации и зонированию способ управления и определения правового режима земель и иных природных ресурсов. Аналогичный принцип имеет место и в других природоресурсных

отраслях права, где он сформулирован законодательно.

Теоретические проблемы соотношения институтов отнесения земель к категориям и зонирования территорий неоднократно обсуждались на страницах научной литературы , и мы присоединяемся к мнению о том, что зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима

земель .

Наличие не одной, а нескольких целей, присутствующих в рамках почти каждой категории земель (кроме земель запаса), обусловило формирование в российском природоресурсном и градостроительном законодательстве конструкции «разрешенное использование».

Разрешенное использование — это «конкретизированное целевое назначение для конкретного, отдельно взятого земельного участка, являющееся правовой основой для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и тому подобных зданий и сооружений, а также для проведения оросительных, осушительных и других работ… «.

В Лесном кодексе Российской Федерации нет определения целевого назначения лесов. Однако согласно ст. 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Исходя из целевого назначения лесов, ЛК РФ предусматривает различные виды разрешенного использования

лесов, в состав которых ст.

25 ЛК РФ включает заготовку древесины, ведение сельского и охотничьего хозяйства, создание лесных плантаций, осуществление рекреационной деятельности и т.д.

Водный кодекс Российской Федерации не содержит

определения целевого назначения или разрешенного использования вод. Вместе с тем в ст. 3 ВК РФ в качестве принципа водного законодательства упоминается «целевое использование водных объектов». В статье 38 ВК РФ перечислены виды водопользования: совместное и обособленное водопользование, а по способу использования водных объектов водопользование подразделяется на: водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты; водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты; водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

Вопрос о правовом значении зонирования территорий и соотношении институтов отнесения земель к категориям и зонирования территорий в последнее время активно обсуждается на разных уровнях. В качестве одного из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2017 гг. называют исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. Тем самым институту зонирования предполагается отдать главенствующую роль в механизме определения правового режима земель.

Так, комиссия правительства по законопроектной деятельности одобрила внесённый Минэкономразвития законопроект, предусматривающий переход от деления земель на категории к

территориальному зонированию .

Законопроектом предлагается изменить существующий порядок установления правового режима земель, опирающийся на институты категорий земель и перевода земель из одной категории в другую, в частности:

— исключить из действующего законодательства понятие «категория земель» и, соответственно, процедуру перевода и отнесения земель и земельных участков к определённой категории, сохранив при этом процедуру установления в правилах землепользования и застройки территориальных зон;

— предусмотреть иную процедуру установления и изменения границ территориальных зон, определить их виды, состав, содержание;

— установить порядок определения видов разрешённого использования земельных участков как в соответствии с регламентами использования территории, так и в случаях, когда на отдельные виды территорий их действие не распространяется (или они не устанавливаются);

— усилить гарантии сохранения и защиты особо ценных сельскохозяйственных земель, в том числе путём установления в отношении территориальных зон сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственных регламентов, определения критериев отнесения к особо ценным сельскохозяйственным землям и особого порядка изменения границ таких земель.

Осуществить отмену деления земель на категории предусматривается при условии завершения разработки и утверждения документов территориального зонирования, определяющих разрешённое использование земельных участков, на всей территории Российской Федерации.

Законопроект направлен на укрепление института собственности, создание условий для единообразного порядка установления разрешённого использования земельных участков, развитие системы планирования территорий, упрощение системы управления земельными ресурсами и строительным комплексом.

Согласно ст. 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

— земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительством Российской Федерации;

— земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, — органами местного самоуправления;

— земель, находящихся в частной собственности: земель сельскохозяйственного назначения — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.

Понятие «перевод земель» выработано в настоящее время судебной практикой и раскрывается как «установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель». Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц». Правовое регулирование этого вопроса нашло свое отражение в Федеральном законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Подача ходатайства о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в уполномоченный орган публичной власти — это основание для начала процедуры перевода. После принятия уполномоченным органом публичной власти акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, он в течение 14 дней направляется заинтересованному лицу. Окончание процедуры перевода земель или земельных участков из одной категории в другую — это момент внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на

недвижимое имущество и сделок с ним.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указывается согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Без согласия правообладателей земельных участков исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления вправе ходатайствовать о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (ч. 5 ст. 2 Закона № 172-ФЗ).

Данное положение находит свое отражение в судебной практике. Так, Второй арбитражный апелляционный суд, исходя из совокупности представленных доказательств, установил, что Правительство Новосибирской области и администрация Ордынского района Новосибирской области, владея информацией о собственнике (правообладателе) земельного участка (участков) самостоятельно, без согласия правообладателя земельного участка, в нарушение требований действующего законодательства, регулирующего вопросы перевода земельных участков из одной категории в другую, незаконно приняла распоряжение о перевозе земельных участков из одной категории в другую, нарушив тем самым права заявителя. В этой связи суд признал недействительным распоряжение Правительства Новосибирской области от 21 мая 2012 года № 124-рп «О переводе земельных участков в Ордынском районе Новосибирской области из состава

земель одной категории в другую» .

По результатам изучения судебной практики можно констатировать, что необоснованное оставление ходатайств о переводе без рассмотрения, нарушение сроков их рассмотрения, истребование у заявителя документов и согласований, не предусмотренных федеральным законодательством, носят систематический характер.

Например, из судебных актов следует, что принятие ходатайства о переводе к рассмотрению длилось 14 месяцев, а заявление об обязании принять к рассмотрению ходатайство о переводе рассматривалось судами различных инстанций порядка пяти месяцев.

Также из судебной практики вытекает, что внесудебная и судебная процедуры принятия к рассмотрению ходатайства о переводе иногда занимают два года .

Итоговый акт о переводе или об отказе в переводе направляется заявителю в течение 14 календарных дней со дня принятия. Акт о переводе земель и земельных участков или об отказе в переводе может быть обжалован в судебном порядке.

Некоторые суды квалифицируют акты о переводе как нормативные правовые акты, оспаривание которых в силу ст. 245 ГПК РФ отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции.

Так, арбитражные суды Центрального округа квалифицируют акт о переводе как нормативный акт, поскольку осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель, который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных

пользователей земельными участками, так и всех иных лиц .

В практике Верховного Суда Российской Федерации дана развернутая характеристика акта о переводе как нормативного акта. Суд указал, что «перевод земель из одной категории в другую в соответствии со ст. 8 ЗК РФ является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не конкретного их пользователя и правила пользования землей этим пользователем, а определяют назначение земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, а также осуществляют контроль за правовым режимом

земель в зависимости от их целевого назначения «.

В свою очередь, арбитражные суды: ФАС Северо-Западного

Уяснение понятия «правовой режим земель» является необходимым для выявления сути земельного права как регу­лятора земельных отношений, поскольку именно через дан­ное понятие отражается особый характер регулирования об­щественных отношений, возникающих по поводу земли.

В науке земельного права под правовым режимом земель понимается совокупность правовых норм, определяющих сущ­ность и состав элементов этого понятия: права собственности на землю, прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, управления в сфере охраны и использова­ния земель, правовой охраны земель, а также мер юридической ответственности за земельные правонарушения1.

В практическом смысле правовой режим земель можно определить как установленный в законодательстве порядок их охраны и использования.

Понятие «правового режима земель» применимо как ко всем землям Российской Федерации (общий правовой режим земель), для отдельных категорий и видов земель (особый пра­вовой режим) и для конкретных, индивидуально определен­ных земельных участков.

Объектом общего правового режима являются все земли Российской Федерации и он означает определенный режим законности и правопорядка, т.е. земельный правопорядок2. Например, согласно первому принципу земельного законода­тельства, закрепленному в ст. 1 (п. 1) Земельного кодекса РФ, все земли, вне зависимости от целевого предназначения, фор­мы собственности, вида разрешенного использования, ведом­ственной принадлежности рассматриваются как основа жизни и деятельности человека, природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, природный ресурс, и одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. Данный принцип нашел развитие в ст. 12 ЗК РФ, в соответствии с которой ис­пользование земель должно осуществляться способами, обес­печивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Объектом особого правового режима являются земли опре­деленной категории или вида земель: земли сельскохозяйст­венного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, обороны, безопасности и иного назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Деление земель по целевому назначению на категории является принципом земельного законодательства (пп. 8, п. 1, ст. 1 ЗК РФ), означающим, что правовой режим земель опре­деляется исходя из их принадлежности к той или иной кате­гории и разрешенного использования в соответствии с зони­рованием территорий и требованиями законодательства. Аналогичная норма содержится в ст. 7 (п. 2) ЗК РФ, согласно которой правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавли­ваются федеральными законами и требованиями специаль­ных федеральных законов.

Понятие «правовой режим земель определенной катего­рии» дает возможность определить порядок охраны и использо­вания конкретной категории земель, возможность использования земель на основании различных титулов (постоянное (бессроч­ное) пользование, безвозмездное временное пользование, аренда и др.), особенности осуществления различных управленческих функций в отношении соответствующей категории земель и т.д.1

Необходимо отметить, что 21 декабря 2004 года Государ­ственной Думой принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О пе­реводе земель или земельных участков из одной категории в другую», регулирующий отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких зе­мель из одной категории в другую.

Средством уточнения и детализации правового режима определенной категории земель служит зонирование терри­тории (территориальное зонирование), предусмотренное зе­мельным и градостроительным законодательством РФ. Зони­рование территорий в России представляет собой дополни­тельный по отношению к подразделению земель на категории способ регулирования использования земель, как правило, в пределах отдельных категорий.

В соответствии со ст. 83 (п. 2) Земельного кодекса РФ, поря­док использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория поселения в преде­лах его административных границ делится на территориальные зоны, причем документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного само­управления (правилами землепользования и застройки).

Статья 85 Земельного кодекса РФ определяет, что в со­став земель поселений в соответствии с градостроительными регламентами могут входить следующие территориальные зоны: жилые; общественно-деловые; производственные; ин­женерных и транспортных инфраструктур; рекреационные; сельскохозяйственного использования; специального назна­чения; военных объектов; иные территориальные зоны.

Ныне утративший силу Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. (ст. 1) определял территориальное зонирова­ние как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определе­нием видов градостроительного использования установлен­ных зон и ограничений на их использование. Действующий Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ вместо понятия «территориальное зонирование» использует термин «градостроительное зонирование», означающий зо­нирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градо­строительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градострои­тельные регламенты.

Зонирование как метод регулирования использования земель впервые был применен в США. В начале двадцатого столетия в нескольких городах были приняты ордонансы (решения) муниципалитетов, ограничивающие высоту со­оружаемых зданий для обеспечения охраны здоровья и безо­пасности населения. Ордонансы по зонированию, как прави­ло, определяют цели использования определенных земель, типы и размер сооружений, которые могут быть построены в этих районах, а также порядок их размещения. Применитель­но к жилым зданиям нередко устанавливаются требования, касающиеся минимального размера земельных участков, вы­соты этажей зданий. Специальные зоны с особыми требова­ниями к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки.

Зонирование применяется также в отношении земель особо охраняемых природных территорий, например нацио­нальных природных парков. В соответствии со ст. 15 Феде­рального закона от 14.03.95 г. № 33-ФЗ (в ред. от 22.08.04 г.), на территориях национальных парков устанавливается диффе­ренцированный режим особой охраны с учетом их природ­ных, историко-культурных и иных особенностей. На их тер­риториях могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе: заповедная, особо охраняемая, познаватель­ного туризма, рекреационная, охраны историко-культурных объектов, обслуживания посетителей и др.

Выделяют также экологическое зонирование, которое предусмотрено Федеральным законом от 01.05.99 г. № 94-ФЗ (в ред. от 22.08.04 г.) «Об охране озера Байкал».

Элементом понятия «правовой режим земель» является и разрешенное использование земельного участка, однако оно применимо для тех категорий земель, в отношении которых осуществляется территориальное зонирование1. В действую­щем законодательстве не дается определения понятия «раз­решенное использование». В то же время, оно крайне важно для лица, непосредственного использующего земельный уча­сток. Когда на основании территориального зонирования оп­ределены виды разрешенного использования, то лицо, ипользующее земельный участок, вправе выбрать любой вид разрешенного использования без каких-либо дополнитель­ный разрешений и согласований.

В науке земельного права выделяют «смешанный зе­мельно-правовой режим»1. Это обусловлено тем, что земли одного целевого назначения могут находиться в составе зе­мель другого назначения. Так, в состав земель поселений мо­гут входить земельные участки иного целевого назначения, например — сельскохозяйственного использования.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *