Плюсы и минусы бюджетного учреждения

Государственные и муниципальные учреждения: перезагрузка системы. Чтобы оценить плюсы и минусы проводимой реформы и разобраться, чего ждать от ее реализации сегодняшним государственным и муниципальным учреждениям, проанализируем положения Закона № 83-ФЗ.

Еще на стадии проекта Закон № 83-ФЗ вызвал бурную реакцию — как одобри­тельную, так и кардинально негативную. Одни выражали неприятие закона, полагая, что он сделает платными многие социальные услуги, поскольку госу­дарство откажется от прямого финансирования учреждений и перейдет на субсидирование государственных заданий. Другие считали, что принятие За­кона будет способствовать повышению эффективности расходов бюджетов на предоставление государственных и муниципальных услуг за счет созда­ния условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создаст правовые механизмы для оптимизации бюджетной сети.

Чтобы оценить плюсы и минусы проводимой реформы и разобраться, чего ждать от ее реализации сегодняшним государственным и муниципальным учреждениям, проанализируем положения Закона № 83-ФЗ.

В попытке упорядочить всю нормативную базу, касающуюся дея­тельности учреждений, изменения были внесены как в кодексы — Гражданский, Бюджетный, Налоговый, Кодекс об административных правонарушениях (далее — ГК РФ, БК РФ, НК РФ, КоАП РФ соответственно), так и в федеральные законы, регулирующие образо­вательную, музейную, закупочную и другие сферы деятельности. Основные положения Закона вступают в силу с 1 января 2011 г. При этом до 1 июля 2012 г. устанавливается переходный период.

Итак, в ближайшем будущем каждое государственное или муници­пальное учреждение должно стать казенным, бюджетным или авто­номным учреждением. Рассмотрим подробнее существенные харак­теристики, сходства и отличия по каждому из видов учреждений.

Казенные учреждения

В пояснительной записке к проекту Закона № 83-ФЗ было зафик­сировано предложение о создании нового типа государственных (му­ниципальных) учреждений — казенного учреждения, статус которого, по сути, будет совпадать с закрепленным в действующем законода­тельстве статусом бюджетного учреждения. Дополнительным ограни­чением будет являться зачисление с 2011 г. всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.

Таким образом, казенное учреждение — это нынешнее бюджетное, только с небольшим ограничением в правах, которое оно будет иметь.

Сразу следует отметить, что положения бюджетного законодательства в части определения финансового обеспечения, расходования средств, ограничения по принятию решений в процессе осуществления своих функций распространяют­ся на органы государственной власти (государ­ственные органы), органы местного самоуправ­ления (муниципальные органы) и органы управ­ления государственными внебюджетными фон­дами. Таким образом, законодатель, не затрагивая статус государственных и муниципальных власт­ных структур, определил их правовое положение.

Так называемое «создание» казенных учреждений в соответствии с новыми нормами на федеральном уровне коснулось учреждений по списку. В него вошли учреждения в сферах деятельности Минобороны России, ФСИН России, МВД России, ГУСП, ФМС России,

Согласно новой редакции ст. 6 БК РФ казенное учреждение — это го­сударственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муни­ципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государ­ственных (муниципальных) функ­ций в целях обеспечения реализа­ции предусмотренных законода­тельством Российской Федерации полномочий органов государствен­ной власти (государственных орга­нов) или органов местного самоу­правления, финансовое обес­печение деятельности которого осуществляется за счет средств со­ответствующего бюджета на осно­вании бюджетной сметы.

ФТС России, ФСБ России, СВР России, ФСО России, МЧС России. В этом же перечне ока­зались психиатрические больницы, лепрозо­рии и противочумные учреждения.

Региональным и муниципальным властям предоставлено полно­мочие самостоятельно определить аналогичный перечень учрежде­ний, которые останутся в тесной взаимосвязи с государством и муни­ципальным образованием.

В связи с предстоящими изменениями не может не радовать тот факт, что действия по документальному переоформлению законода­тель постарался свести к минимуму. При изменении типа учреждения с бюджетного на казенное не потребуется переназначения руководи­теля и иных работников, дополнительного закрепления имущества, находящегося в оперативном управлении, переоформления лицен­зий, свидетельств о государственной аккредитации, иных разреши­тельных документов.

Далее:

  • Приносящая доход деятельность
  • Подведомственность
  • Субсидиарная ответственность
  • Финансовое обеспечение

Бюджетные учреждения

При сравнении нового понятия бюджетного учреждения, приве­денного в ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ, и определения, действующего до вступления изменений в силу, которое содержится в ст. 6 БК РФ, на­прашивается вывод, что перенос определения бюджетного учрежде­ния из одного нормативного правового акта в другой не случаен. Дей­ствительно, бюджетное учреждение перестает быть получателем бюд­жетных средств и фактически участником бюджетного процесса, его доходы перестают быть доходами бюджета.

Финансовое обеспечение теперь осуществляется в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, а также посредством получения доходов от оказания платных услуг и исполь­зования имущества. Поскольку для бюджетного учреждения не пред­усмотрено сметное финансирование, оно самостоятельно определяет направления расходования имеющихся средств.

Особенно сильным стимулом повысить результативность деятель­ности учреждения будет возможный в дальнейшем конкурсный ха­рактер распределения государственного (муниципального) задания. Тем самым на рынке государственных (муниципальных) услуг уста­навливается конкуренция между бюджетными и автономными учреждениями, а также иными хозяйствующими субъектами. Идея неплохая, с учетом низкого (по разным причинам) качества деятель­ности современных бюджетных учреждений (например, здравоохра­нения).

Лишение бюджетного учреждения статуса участника бюджетного процесса порождает ряд изменений в его правах и обязанностях. Про­анализируем их подробнее.

Далее:

  • Распоряжение имуществом
  • Размещение заказов
  • Особенности и нюансы работы

Подробнее о реформе бюджетных учреждений читайте в № 8/2010.

>Преимущества и недостатки создания автономных учреждений

Особенности автономных учреждений

С начала 2007 г. в Российской Федерации стали появляться организации новой организационно-правовой формы — автономные учреждения, которые представляют собой некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

Особенности этой организационно-правовой формы состоят в следующем.

  1. Учредитель обязан сформировать задание автономному учреждению на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии. Кроме того, учредитель не может допустить ситуации, при которой у автономного учреждения не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество.
  2. Автономное учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученные на выполнение задания, по своему усмотрению с целью наиболее рационального их использования для выполнения задания.

При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

  1. Государственное или муниципальное задание на оказание услуг обязательно формируется учредителем. При этом бюджетные средства, получаемые автономным учреждением от учредителя, выполняют функцию финансового обеспечения выполнения этого задания.
  2. Счета автономного учреждения находятся в самостоятельно выбранных кредитных учреждениях.
  3. Система оплаты труда устанавливается автономному учреждению самостоятельно и зависит от его финансовых возможностей.
  4. Штатное расписание формируется автономным учреждением самостоятельно.
  5. У автономного учреждения отсутствует субсидиарная ответственность (то есть ответственность за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам) учредителя за автономное учреждение.
  6. Автономное учреждение может брать займы и кредиты (в связи с отсутствием субсидиарной ответственности учредителя).
  7. Назначение и освобождение от должности руководителя автономного учреждения осуществляются учредителем.
  8. Имущество автономного учреждения является собственностью учредителя, учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или не относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу осуществляется учредителем.
  9. Возможные санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы автономного учреждения могут носить административный характер по отношению к руководству учреждения (финансовые санкции по отношению к учреждению, хотя в целом и отвечают здравому смыслу, однако возможность их применения не отражена в федеральном законодательстве об автономном учреждении).
  10. Номенклатура и тарифы на платные услуги для населения и юридических лиц устанавливаются учреждением самостоятельно. Исключением являются случаи, при которых платные услуги оказываются в соответствии с заданием учредителя и софинансируются учредителем за счет бюджетных средств (в этом случае учредитель в своем задании определяет предельные цены на эти услуги или порядок их определения).
  11. Автономные учреждения самостоятельно распоряжаются средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включая доходы от аренды имущества.
  12. За деятельностью автономного учреждения осуществляется общественный контроль. Формами общественного контроля являются работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения.
  13. В автономных учреждениях обязательно проводится ежегодная аудиторская проверка бухгалтерской отчетности.

На основании вышеприведенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, автономное учреждение, так же как и бюджетное учреждение, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не давать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания, то есть он не может оставлять автономное учреждение без финансирования.

Во-вторых, так же как и в бюджетном учреждении, имущество автономного учреждения находится в собственности учредителя, то есть либо в федеральной или муниципальной собственности, либо в собственности субъекта Федерации.

В-третьих, так же как и в бюджетном учреждении, учредитель фактически сохраняет полный контроль за деятельностью руководителя автономного учреждения. В то же время руководитель автономного учреждения пользуется довольно большой свободой и самостоятельностью в принятии управленческих решений: в расходовании средств, в управлении персоналом, в распоряжении доходами и расходами от предпринимательской деятельности.

Преимущества и недостатки автономного учреждения по сравнению с бюджетным учреждением

Большая часть бюджетных учреждений по предложению Правительства РФ по статусу приравнивается к автономным учреждениям, меньшая часть обретает статус казенных учреждений.

Например, в сфере здравоохранения казенными остаются только психиатрические стационары специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения. Остальные учреждения, сохранив наименование бюджетных, по статусу будут приравниваться к автономным. Они более не будут финансироваться по смете, а будут получать бюджетные субсидии на соответствующее государственное задание, плюс субсидии будут учитывать расходы на содержание зданий и особо ценное движимое имущество.

Казенные учреждения останутся на сметах, и они, в отличие от автономных учреждений, не должны отвечать по своим обязательствам имуществом. Фактически это означает легализацию платных услуг, например, для основной массы лечебно-профилактических учреждений.

Предполагается, что автономные учреждения должны действовать наряду с существующими государственными и муниципальными учреждениями. Однако в отличие от государственных и муниципальных учреждений они обладают большей свободой в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей, закрепленных в уставе автономного учреждения.

Таблица

Преимущества и недостатки автономного учреждения

Преимущества Недостатки
Самостоятельное распределение
автономным учреждением всех доходов
Переход от бюджетного финансирования
к получению бюджетных субсидий
Отсутствие контроля за расходованием
средств со стороны Федерального
казначейства (счета автономного
учреждения в кредитных организациях)
Ограниченность полномочий
руководителя (в том числе
необходимость решений налогового
органа по крупным сделкам и сделкам
с заинтересованностью)
Отсутствие необходимости
использовать нормы Федерального
закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и
муниципальных нужд»
Взаимодействие автономного
учреждения с кредиторами и
поставщиками из-за ограниченной
имущественной ответственности и
отсутствия субсидиарной
ответственности учредителя
Возможность осуществлять
заимствования
Большие требования к отчетности и
публичности
Разделение ответственности
руководителя с налоговым органом
Необходимость ежегодного получения
аудиторского заключения
Возможность «вернуться» в форму
бюджетного учреждения без
переоформления разрешительных
документов
Необходимость самостоятельно
взаимодействовать с кредитными
организациями, общественностью

Автономное учреждение вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал (фонд) других юридических лиц или иным образом передавать их другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника) только с согласия собственника своего имущества. Решение об изменении типа существующего государственного (муниципального) учреждения на автономное учреждение принимается при условии, что такое решение не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан. Автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов, так как оно не будет являться бюджетным учреждением. Оно будет получать в обязательном порядке задание учредителя или исполнять обязательства перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, а также осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ).

Финансовое обеспечение вышеуказанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субсидий и субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом. Оно может также выполнять услуги на возмездной основе на договорном принципе, в пределах видов деятельности, которые исчерпывающим образом должны быть прописаны в уставе автономного учреждения.

Органами управления автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом учреждения. В автономном учреждении создается наблюдательный совет. По многим вопросам решения наблюдательного совета носят рекомендательный характер как для учредителя, так и для исполнительного органа. В то же время наличие коллегиального органа позволяет более полно обеспечивать соблюдение соответствия деятельности автономного учреждения целям, указанным в его уставе. Это обеспечивается и способом формирования этого органа, и кругом вопросов, входящих в его компетенцию.

В соответствии с Федеральным законом от 03.11.1996 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об автономных учреждениях) создание автономного учреждения предполагает передачу ему имущества на праве оперативного управления. Это означает, что автономное учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет права владения, пользования и распоряжения им в пределах, установленных законодательством, в соответствии с определенными уставом целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Право автономного учреждения на распоряжение имуществом требует отдельного рассмотрения. Автономное учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем при создании, а также приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Согласно п. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.

Таким образом, схожесть между бюджетным учреждением и автономным учреждением состоит в том, что управление имуществом автономного учреждения остается в ведении органа исполнительной власти, на который возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Однако имуществом, не относящимся к категории недвижимого и особо ценного движимого, автономное учреждение приобретает возможность распоряжения без согласования с собственником.

Т.С.Орлова

К. э. н.

Бухгалтерский учет недостач и порчи материальных запасов в автономных учреждениях
Основы организации бухгалтерского учета материальных запасов государственных (муниципальных) автономных учреждений

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *