Объекты надзора

«Контроль» и «надзор» – основне черты, различие и взаимосвязь в праве

Кравченко Вадим Вадимович,

соискатель кафедры Конституционного права Украины Харьковского национального университета «Юридическая академия им. Ярослава Мудрого».

Контроль и надзор – это те явления, которые присущи многим процессам, которые происходят в обществе и государстве. Через проверки, наблюдения, сопоставления контроль и надзор дают оценку подконтрольного объекта, что позволяет сделать выводы и осуществить действия, которые исправят или улучшат его состояние. Контроль и надзор – это те явления, которые необходимы для существования и развития общества, эффективного функционирования государства. В современных условиях становления суверенного и демократического государства (как в России так и Украине), в переходных условиях трансформации государственного строя, все больше значимости приобретают контрольно-надзорные механизмы. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности формируют динамику преобразования постсоветских стран на демократические и правовые государства, что является одним из факторов, который способствует формированию гражданского общества.

Вопрос о контроле и надзоре является чрезвычайно актуальным, еще и потому что наше государство отходит от патерналистской концепции, и происходит, в сущности, изменение парадигмы: от государства, которое «опекает» общество, к государству, которое функционирует в его интересах, а именно обеспечивает нормальное функционирование и развитие гражданского общества, то есть осуществляется переход от мелочной регламентации и постоянного вмешательства в дела общества к минимальному, опосредованному влиянию на него.

В то же время следует согласиться с В. Е. Чиркиным о том, что контроль и надзор, безусловно, необходимы, но должна существовать мера, предел такой деятельности. Недостаточность контроля может привести к игнорированию интересов государства, к снижению авторитета государственной власти. С другой стороны, чрезмерный контроль со стороны высших органов государственной власти может приводить к потере самостоятельности других органов власти, нарушения прав человека и гражданина, вмешательства в «жизнь» институтов гражданского общества.

Сравнивая понимание категорий «контроль» и «надзор», можем увидеть много общего, ведь определение надзора дается через контроль и наоборот. В обычном понимании значения слов «надзор» и «контроль» совпадает — это наблюдения или постоянное наблюдение с целью присмотра, проверки за кем (или чем) ни будь, за соблюдением каких-то правил.

Также почти все исследователи констатируют, что государственный контроль и надзор имеют общие черты. К их числу В.В. Гошуляк относит:

1) объектом надзора и контроля является законность в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления коммерческих и некоммерческих организаций;

2) наблюдение и контроль заключаются в постоянном и систематическом наблюдении за деятельностью поднадзорных и подконтрольных организаций;

3) органы контроля и органы надзора применяют в пределах своей компетенции определенные меры принуждения;

4) цель надзора и контроля общая – утверждение в обществе и государстве законности и правопорядка.

Именно поэтому отдельные авторы предлагают жестко не разграничивать контроль и надзор и считать эти феномены соответственно функцией и подфункцией государственного управления.

Однако доминирующим является подход, согласно которого контроль и надзор различаются. При этом различие проводится по целому ряду признаков. По мнению В.П. Беляева, сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленной перед ними задачей, и непосредственно принимают меры по устранению «отклонений» и привлечения виновных к ответственности. Сущность надзора В.П. Беляев видит в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. «Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций».

Вмешательство в оперативную деятельность подконтрольного органа и право самостоятельно привлекать виновных к правовой ответственности и является, по мнению В. Гаращука, основными отличием контроля от надзора.

Некоторые авторы приводят более широкие критерии разграничения контроля от надзора:

1) между органом, осуществляет надзорную деятельность, и наблюдаемым субъектом отсутствуют отношения-непосредственной подчиненности (подведомственности);

2) надзорный орган не имеет права на оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необходимости устранения выявленных нарушений;

3) орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам;

4) в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразность и эффективность совершенных мер, а при осуществлении надзора – только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов;

5) для наблюдения – проведение таких проверок по мере необходимости, в случае выяснения нарушений положений нормативных правовых актов;

6) субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констатировать выявлены нарушения требований законности.

Нормативно вопрос о разграничении этих понятий не решен, поскольку законодатель в некоторых случаях допускает неточности, называя контрольные полномочия контролирующих органов наглядом29. В сфере контрольно-надзорной деятельности отделяют два вида надзора: прокурорский и административный.

Анализируя порядок реализации полномочий по осуществлению прокурорского надзора в контексте Закона Украины «О прокуратуре» в редакции от 01.12.2012 приходим к выводу, что прокуратура ставит вопрос об устранении выявленных ею нарушений законодательства путем внесения представления и постановления. Фактически исключены по новой редакции закона протест и предписание прокурора «передали свои функционально-целевые полномочия» представлению и концептуальных изменений в этом смысле не произошло. Ведь прокурор вносит представление об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих; ставит вопрос о привлечении лиц к предусмотренной законом ответственности; возмещение ущерба, отмене нормативно-правового акта, отдельных его частей или приведения его в соответствие с законом, прекращение незаконных действий или бездействия должностных и служебных лиц. В случае же выявления в деянии должностного лица или гражданина признаков административного правонарушения прокурор выносит мотивированное постановление об инициировании привлечения лица к административной ответственности.

Следует отметить, что представление вносится субъекту, непосредственно допустил нарушения, или субъекту которому подчинены структурные подразделения и который компетентен, решать вопросы, указанные в документе прокурорского реагирования, поскольку прокуратура лишена такого самостоятельного права и по результатам рассмотрения представления оно может быть отклонено, что не лишает прокуратуру права дальнейшего обжалования в суд. На этом примере хорошо прослеживается суть различия контроля от надзора. В рамках того же ведомственного контроля, подчиненный, подконтрольное звено, орган, учреждение и др. в определенных пределах в случае допущения ошибки в работе, может самостоятельно ее исправить или дать указание органу или учреждения, которое ее допустила для самостоятельного исправления, корректировки и т. д.

При осуществлении контроля в случае необходимости его обеспечения принудительным механизмом выступает в большинстве случав дисциплинарная ответственность. В случае с надзором, который наиболее широко представлен органами прокуратуры, вносятся специфические по своей сути документы реагирования с требованием устранения и недопущения выявленных нарушений, а также инициирования вопроса привлечения виновных лиц к дисциплинарной, административной, а то и уголовной ответственности. По мнению многих ученых, последняя должна применяться исключительно судом, а не прокурором.

Вместе с тем, несмотря не это, важным остается, что прокуратура, осуществляя свои функции, не устанавливает общих правил поведения, как это делают органы государственного управления, к которым и относятся органы контроля (в том числе и специализированного), не занимается повседневной организаторской работой по наведению порядка на подконтрольных объектах. Показательной, для понимания различия надзора от контроля является и диспозиция ч. 2 ст. 19 Закона Украины «О прокуратуре», которая запрещает прокуратуре вмешиваться в хозяйственную деятельность и подменять органы ведомственного управления и контроля.

Что касается административного надзора, то он осуществляется не только в рамках государственного управления, но и в соответствии со ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления реализуется деятельностью местных властей, направленную на обеспечение соблюдения законности и конституционных предписаний, а также за надлежащим выполнением порученных местными властями.

По мнению Ю. Панейко административный надзор за самоуправляющимися органами должен охватить как легальность, так и целесообразность деятельности самоуправляющихся органов.

Не имеет единой точки зрения среди ученых и относительно соотношения понятий «конституционный надзор» и «конституционный контроль». По мнению И. П. Ильинского и Б. В. Щетинина не следует отделять эти категории, поскольку конституционный контроль и конституционный надзор имеют одинаковую цель: осуществление контроля за соответствием конституции текущего законодательства. Осуществляется этот контроль высшим представительным органом, кроме того, в нем принимают участие и другие государственные органы, в том числе органы прокурорского надзора. На наш взгляд к деятельности по проверке на конституционность актов текущего законодательства следует использовать термин «конституционный контроль».

Некоторые ученые наоборот выделяют конституционный надзор, осуществляет прокуратура. На наш взгляд это недопустимо, ведь надзорные полномочия органов будут тогда распространяться и на деятельность Конституционного Суда Украини, Решения которого согласно Конституции Украины являются обязательными. Это подтверждается предложениями некоторых ученых о предоставлении Генеральному прокурору Украины возможности вносить возражения на решение Суда, которые должны подлежать обязательному рассмотрению и мотивированному реагированию.

Анализируя вышеизложенное, считаю, что контроль и надзор следует рассматривать как не тождественные категории. К признакам контроля относится: в процессе контроля деятельности контролируемого проверяется не только на соответствие закону, но и исходя из дисциплины, нравственности, целесообразности и необходимости присущей той или иной сфере деятельности; контролирующий наделен правом изменять решения контролируемого; контролирующий орган или должностное лицо имеет право давать обязательные указания, касающиеся текущей деятельности контролируемого объекта (органа). Надзор же, в свою очередь, характеризуется следующими главными признаками: исключительно может осуществляться лишь узким кругом специальных субъектов, обладающих публично-правовыми властными полномочиями и механизмами воздействия (прокуратура и прокурорский надзор, органы МВД осуществляющие административный надзор) на объекты, непосредственно организационно не подчиненные этим органам, и использовать специфические только им присущие «рычаги влияния» (документы реагирования, в том числе уголовно-правового характера), без права непосредственно вмешиваться в ход хозяйственной и иной деятельности поднадзорного объекта.

Литература

1. 1.Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. – 1993. – № 4. – с. 10-18.

5. Гаращук В. М. Контроль и надзор в государственном управлении . – Х.: Фолио, 2002. – 176 с.

6. Общее административное право / Под ред. Старилова. – Воронеж: Из-во Воронежского университета, 2007 г. – 848 с.

8. Закон Украины «О прокуратуре» от 05.11.1991 № 1789-XII в редакции 01.12.12.

10. Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления . – Л.: Летопись. –196 с.

Специально уполномоченный орган государственного управления:

издает нормативные правовые акты в области государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним в соответствии со своей компетенцией;

обеспечивает проведение единой государственной политики в области государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним;

разрабатывает и реализует государственные программы в области государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним;

создает регистрационные округа;

утверждает формы и правила ведения документов единого государственного регистра недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, других документов, используемых регистраторами;

устанавливает порядок присвоения кадастровых и инвентарных номеров, а также номеров записей в регистрационную книгу;

устанавливает перечень характеристик недвижимого имущества, подлежащих описанию в регистрационной книге;

определяет единый порядок присвоения, изменения, прекращения существования адресов объектов недвижимого имущества на территории Республики Беларусь;

устанавливает иные, кроме определенных настоящим Законом, случаи внесения информации в кадастровую карту;

устанавливает основания назначения и порядок технической инвентаризации недвижимого имущества, а также проверки характеристик недвижимого имущества при совершении регистрационных действий;

устанавливает основания назначения и порядок экспертизы подлинности документов, представленных для осуществления государственной регистрации;

устанавливает порядок аттестации регистраторов;

утверждает формы документов, которые необходимо представить для осуществления государственной регистрации (если такие формы документов не утверждены иными актами законодательства Республики Беларусь), формы предоставления информации из единого государственного регистра недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, правила их заполнения, порядок подачи и оформления документов при предоставлении такой информации республиканской и территориальными организациями по государственной регистрации, а также порядок учета выданной информации;

утверждает формы уведомления о внесении исправлений в документы единого государственного регистра недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, об аннулировании записи в регистрационной книге, выписки из регистрационной книги, требования к обеспечению защиты данных документов от подделки;

определяет порядок подачи и оформления документов, необходимых для осуществления регистрационных действий, внесения исправлений в документы единого государственного регистра недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним (далее – внесение исправлений), для целей их дальнейшего направления посредством почтовой связи или передачи в виде электронных документов;

определяет порядок осуществления республиканской организацией по государственной регистрации мониторинга регистрационных действий;

определяет иные виды информации, выдаваемой из единого государственного регистра недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, не предусмотренные настоящим Законом;

утверждает правила профессиональной этики регистратора;

утверждает формы свидетельства (удостоверения) о государственной регистрации, правила их заполнения, порядок выдачи такого свидетельства (удостоверения);

устанавливает порядок направления в организации по государственной регистрации уведомлений о намерении осуществлять деятельность в качестве авторизованного посредника, электронных документов, электронных копий документов на бумажном носителе, представленных для осуществления государственной регистрации;

осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Законом и иными актами законодательства Республики Беларусь.

Что такое технический надзор в строительстве

С 2004 года вступил в силу Градостроительный Кодекс РФ, в котором понятие «технического надзора» отсутствует. По смыслу данное понятие заменяется «строительным надзором», который в свою очередь является частью «строительного контроля».

Технический надзор — это комплекс экспертно-проверочных мероприятий, направленных на поддержание надлежащего качества строительства объекта в соответствии установленным в нормативных документах срокам, стоимости и объемам материалов.

Технадзор в строительстве это то же самое, что и строительный надзор. Технадзор — это мероприятия, которые проводит управление строительного надзора и экспертизы.

Кто осуществляет технический надзор за строительством

Осуществление технического надзора в строительстве проводится государственным органом (городским или региональным) — управлением строительного надзора и экспертизы. Управление технадзора в строительстве осуществляет проверку качества строительства и характеристик объекта во время его приемки, перед последующей сдачей в эксплуатацию.

Технический надзор строительства объекта может осуществляться государственными органами и подрядными организациями, кроме того существует технический надзор Заказчика и авторов проекта.

Роль СРО в технадзоре

СРО — саморегулируемая некоммерческая организация, призванная регулировать профессиональную деятельность участников рынка за рамками определенных государством базовых минимальных требований.

Важно добавить: СРО функцией технического надзора не обладает, оно только лишь выдает допуски.

Эти органы не только принимают готовые объекты, но и выдают разрешение на строительство. Без такого разрешения ничего строить в нашей стране нельзя.

Независимый технадзор за строительством

На крупных и технически сложных объектах существует независимый технический надзор за качеством строительства, который проводится специализированными коммерческими организациями, с допуском СРО, привлекаемыми заказчиком.

Технический надзор заказчика за строительством

С целью контроля действий подрядчиков на всех этапах проведения строительных работ осуществляется технадзор заказчика.

Функции технического надзора в строительстве

Сотрудники государственного управления проверяют объект на отсутствие дефектов, элементов брака, соответствие конструкции и проекта перечню применяемых к нему требований (СНИПов, ГОСТов), наличие и состояние необходимого пакета документов и т. д.

В случае выявления каких-либо отклонений или несоответствий от нормативных показателей, процесс сдачи может усложниться и (или) затянуться. Следовательно, чтобы органам технического надзора за строительством сдать объект без осложнений, его качество не должно страдать. Именно для этих целей существует строительный контроль.

Что такое строительный контроль

Строительный контроль — это комплекс мероприятий по поддержке надлежащего качества строительства, выполняемых в процессе выполнения строительства.

Кто проводит строительный контроль

Стройконтроль заказчика осуществляется привлеченными независимыми специалистами и государственными органами не ведется.

Какие работы выполняет служба строительного контроля

Специалисты строительного контроля заказчика выполняют полный спектр работ, направленных на достижение соответствия фактического качества и характеристик строящегося объекта требованиям, заложенным в проектно-сметной документации. Спектр выполняемых ими работ обширен, он включает в себя полный цикл контроля подготовительных работ, идущих перед началом самого строительства. Далее контролю подлежит весь процесс строительства. А после него сотрудники контролирующей организации совместно с заказчиком выполняют работы по сдаче объекта в эксплуатацию органам государственного технического надзора.

Работ много и они различные, поэтому строительный контроль в большинстве случаев осуществляет широкий круг узконаправленных высококвалифицированных специалистов различного профиля. Среди них должны быть геодезисты, конструкторы, архитекторы, проектировщики, сметчики и другие.

Обо всех работах, которые выполняют вышеуказанные специалисты, в одной статье рассказать сложно.

Функции строительного контроля

В кратком перечне функции строительного контроля можно разложить на шесть пунктов:

  • Контроль непревышения суммы стоимости работ, заложенной в проектно-сметной документации. Отдельно стоит выделить контроль цены, применяемый в процессе строительства материалов, привлечения необходимого количества сотрудников и установления уровня оплаты их труда.
  • Проверка качества строительства, т. е. качества выполнения работ и применяемых материалов. Работы оцениваются согласно СНИПам, а материалы — по документам, которые отражают их свойства.
  • Контроль соответствия заявленного и фактического объёмов работ и строительных материалов. И контроль остатка количества неиспользованных материалов.
  • Контроль ведения всей необходимой документации. Вместе с ним — контроль внесения изменений в документацию. Особенно изменений, способных повлиять на стоимость строительства.
  • Работы, направленные на уменьшение стоимости и продолжительности строительства путем нахождения самых оптимальных проектных решений и эффективной организации труда.
  • Поддержание постоянных взаимоотношений с подрядной организацией для защиты интересов заказчика.

Отличие строительного контроля от технического надзора

Законодательно понятия «строительный контроль» и «строительный надзор» регламентируются статьями № 52 и № 53 главы № 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Технический надзор и строительный контроль, в чем разница:

  • осуществление строительного контроля в отличии от стройнадзора происходит в процессе строительства;
  • технадзор в отличии от строительного контроля является функцией государственных органов;
  • технический надзор проверяет качество работ, а стройконтроль его обеспечивает.

Следует также отметить, что государственный надзор за строительством осуществляется только в предусмотренных Градостроительным Кодексом случаях. В большинстве своем при проведении строительных работ осуществляется только строительный контроль заказчика.

Выходит, два разобранных нами понятия дополняют друг друга, ведь без качественного контроля за строительством сдать объект будет или очень сложно или вовсе не получится.

Право

Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2018, № 3, с. 165-171

УДК 342.9

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА: ПРИРОДА, ПОНЯТИЕ, ВИДЫ

© 2018 г. Д.С. Фесько

Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Н. Новгород

Поступбла вриКащбю 10.01.2018

Выясняются природа, содержание и виды административно-правовых гарантий как одного из важнейших юридических средств обеспечения дисциплины и законности в работе контрольно-надзорных органов государства, защиты и восстановления прав граждан и организаций при проведении мероприятий по контролю и надзору.

Ключивые слова: правовые гарантии, административно-правовые гарантии, контроль, надзор, права граждан и организаций, контрольно-надзорные органы.

1. Перед наукой административного права сегодня стоят масштабные и ответственные задачи, связанные с поиском путей и способов совершенствования административно-правового регулирования происходящих социальных процессов. Одной из тем является развитие теории административно-правовых гарантий. Это связано с той ролью и тем значением, которые данные регуляторы играют в обеспечении законности и правопорядка в стране, в гарантировании прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций. Именно административно-правовые гарантии во многом обеспечивают фактическую реализацию прав и законных интересов субъектов права в сфере публичного управления . Они пронизывают всю сеть управленческих отношений и являются, в том числе, необходимым элементом контрольно-надзорной деятельности государства, поскольку данная деятельность должна осуществляться в режиме законности, не препятствовать правам и законным интересам граждан, предпринимателей и других субъектов права, тем более — не нарушать их.

2. Административно-правовые гарантии выделяются из общей системы правовых гарантий, исходя из деления норм права по отраслям. В общем плане они представляют собой ту разновидность правовых гарантий, которая устанавливается в рамках административно-правового способа регулирования общественных отношений и реализуется посредством административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения -это одна из разновидностей правоотношений, посредством которых граждане и организации реализуют принадлежащие им права и осуществляют возложенные на них обязанности. Они

являются основной коммуникацией в системе взаимосвязей граждан и организаций с публичной властью, с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для этих отношений характерны неравенство сторон, односторонность волеизъявления (возникновение без согласия другой стороны), доминирующее положение органов публичной власти и ряд других черт .

Разновидностью административных правоотношений являются контрольно-надзорные отношения, которые возникают в ходе реализации органами исполнительной власти и иными органами публичного управления своих полномочий по контролю и надзору в обществе.

Не вступая в многолетнюю научную дискуссию относительно разграничения понятий контроля и надзора, поскольку действующее законодательство не проводит окончательного разграничения контроля и надзора, мы придерживаемся позиции, что контроль и надзор — это разные функции публичного управления. Контроль в большей мере реализуется во внутриор-ганизационных управленческих отношениях, а надзор относится к внешней властной деятельности. В этой связи контроль как функцию осуществляют все органы публичной власти, а надзор — лишь специально уполномоченные органы исполнительной власти .

Но во многом эти функции родственные. Их объединяет одна правовая природа, общность принципов, форм и методов осуществления, схожесть процедур. Одинакова и их сущность. И контроль, и надзор направлены на то, чтобы оценить полноту и точность исполнения, использования и применения государственными органами, их должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями,

общественными объединениями, гражданами предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей .

При этом важно подчеркнуть, что в демократическом государстве контролю и надзору подлежит не вся жизнедеятельность граждан и их коллективов, а только та область деятельности, в отношении которой установлены обязательные требования.

3. Понятие «административно-правовые гарантии» в юриспруденции используется достаточно широко. Его применяют в отношении к административному праву в целом, при освещении механизма административно-правового регулирования и многообразных административно-правовых режимов, применительно к отдельным видам административно-правового регулирования общественных отношений, а также характеризуя административно-правовой статус личности, способы обеспечения законности в публичном управлении. Этот термин является обобщающим понятием для группы правовых явлений, обеспечивающих права граждан и организаций в процессе публичного управления и отвечающих определенным критериям.

Как элемент административно-правового регулирования контрольно-надзорных отношений, административно-правовые гарантии имеют специфические назначение, содержание, свойства, объект и субъект. Особенны и основания для их применения.

4. В механизме государственно-правовой регуляции административно-правовые гарантии выполняют охранительную и обеспечительную функции. Они призваны создавать режим дисциплины и законности в деятельности субъектов контроля и надзора, формировать необходимые организационно-правовые условия для беспрепятственной реализации гражданами и организациями принадлежащих им прав и исполнения ими обязанностей при проведении проверочных мероприятий. С помощью правовых гарантий реализуются и защищаются права участников контрольно-надзорных отношений, пресекается их несоблюдение, восстанавливаются нарушенные права.

5. Объектом административно-правового гарантирования при осуществлении контроля и надзора выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе реализации прав граждан и прав организаций. При этом применительно к рассматриваемой сфере речь может идти о трех группах прав: общих (общеправовых), профессиональных и специальных.

Общие права — это те права, которые гарантированы всем гражданам и организациям как субъектам права. Применительно к гражданам

основные из этих прав закреплены в международных документах1 и в Конституции Российской Федерации. Они делятся на гражданские (личные), политические, экономические, социальные и культурные .

Конституционные нормы предоставляют гражданам также такие основополагающие гарантии прав и законных интересов, как:

— право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ);

— право обжаловать решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ);

— право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ);

— право на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) государственных органов и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ);

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— право в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).

Профессиональные права граждане и организации приобретают в зависимости от вида предпринимательской и иной разрешенной законом деятельности. Набор этих прав содержится в ГК РФ, законах о видах юридических лиц, отраслевых законах о видах социально-полезной деятельности (образовании, частной детективной и охранной деятельности, о судебно-экспертной деятельности и т.д.) и в других нормативных правовых актах .

При проведении контрольных и надзорных мероприятий должностными лицами соответствующих уполномоченных органов должны соблюдаться все общеправовые и профессиональные права граждан и организаций. В частности, проводимые проверки не должны ограничивать свободу труда, права на образование, на получение медицинской помощи, на участие в избирательном процессе и других основных прав. В этом обязательстве контрольно-надзорных органов и заключается общая гуманистическая нагрузка административно-правовых гарантий.

Специальные права — это те права, которые предоставлены гражданам и организациям как участникам контрольно-надзорных отношений. Их перечень содержат законы и положения о соответствующем виде контроля, администра-

АКмбНбстратбвно-правовыи гарант66 прав гражКан 6 юрбКбчискбх 1,5

тивные регламенты контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов.

Основным системообразующим нормативным правовым актом, устанавливающим права граждан и организаций при проведении контроля и надзора за предпринимательской деятельностью, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 (статьи 18,21,22,23 и другие).

В этом федеральном законе содержится перечень юридических обязанностей контрольно-надзорных органов, их должностных лиц, как по обеспечению реализации, так и по созданию условий для реализации прав предпринимателей. Эти обязанности также выступают в качестве гарантий прав граждан и организаций.

6. Административно-правовые гарантии, как и правовые гарантии в целом, имеют свое содержание. Для обозначения понятий «гарантии», «административно-правовые гарантии» в юридической литературе и науке используются самые разные термины: приемы, средства, механизмы, основы, способы, условия, предпо-

сылки .

По нашему мнению, с позиций инструментального подхода наиболее обоснованным было бы считать правовыми гарантиями юридические средства. В рамках рассматриваемой темы их можно охарактеризовать как юридические инструменты, позволяющие гарантировать свободу предпринимательства, осуществляемого в соответствии с требованиями, предъявляемыми к хозяйственной и иной деятельности, при проведении мероприятий контроля. С их помощью обеспечивается беспрепятственная реализация, охрана и защита права граждан и организаций как участников административно-правовых отношений, пресекается несоблюдение этих прав, восстанавливаются нарушенные права.

Автор согласен с позицией, что исчерпывающий перечень правовых средств-гарантий вряд ли можно дать, в данной конкретной ситуации применительно к объекту гарантирования он будет различен .

Вместе с тем нынешней уровень изученности проблемы позволяет в бесспорном порядке к содержанию правовых гарантий отнести нормы права и юридические действия участников общественных отношений.

Исходя из этого, административно-правовые гарантии представляют собой корреляционную совокупность правовых предписаний и юридически значимых действий участников контрольно-надзорных отношений, с помо-

щью которых удовлетворяются интересы граждан и организаций в объективности и законности контрольной деятельности. Цель, объект и период времени являются объединяющим началом для этих правовых явлений.

7. Как юридические средства административно-правовые гарантии характеризуются рядом черт. Анализ природы данных регуляторов и научных источников по проблеме4 позволяет в качестве их свойств рассматривать следующие:

1) производны от изначального и универсального гаранта прав граждан и организаций, каким являются Конституция Российской Федерации и другие законы;

2) выступают элементом административно-правового статуса личности и правового положения юридического лица;

3) относятся к уровню реализации прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов юридических лиц;

4) носят обслуживающий, оберегающий характер по отношению к предоставленным законом правам участников административно-правовых отношений;

5) призваны охранить и защитить права граждан и организаций и в этой связи относятся к правозащитному институту;

6) потребность в обращении к ним возникает в связи с практической деятельностью органов исполнительной власти и иных органов государственного управления по реализации возложенных на них контрольно-надзорных функций;

7) имеют особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов и реализации прав граждан и юридических лиц;

8) приводят в своем применении к юридическим последствиям и конкретным результатам;

9) обеспечиваются в своем осуществлении государством;

10) реализуются в рамках урегулированного нормами административного правопорядка, в соответствии с определенными административными процедурами.

8. Основаниями обращения к административно-правовым гарантиям служат фактические данные, позволяющие полагать, что при проведении контрольных мероприятий или надзора допускается деликты в отношении граждан и организаций. Прежде всего это грубые нарушения требований, предъявляемых к проведению проверки. Их перечень представлен в статье 20 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». К таким нарушениям, в частности, относятся: отсут-

ствие оснований проведения плановой проверки; нарушение срока уведомления о проведении проверки; привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не аттестованных в установленном порядке граждан; проведение внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя без согласования с органами прокуратуры; нарушение сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства; проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора); превышение установленных сроков проведения проверок и некоторые другие .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных законом требований к организации и проведению проверок, подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица или гражданина.

9. Административно-правовые гарантии реализуются действиями соответствующих субъектов права. Как известно, для обеспечения и защиты прав граждан и прав организаций в стране существуют различные организационно-правовые институты. Это судебные органы, органы прокуратуры, полиция, судебные приставы-исполнители, вышестоящие контрольно-надзорные органы и другие. Все они правомочны в своей деятельности применять административно-правовые средства и процедуры, направленные на защиту общих, профессиональных и специальных прав граждан и организаций, защищать и восстанавливать права граждан и организаций, нарушенные при проведении контроля и надзора.

За 2017 год только органами прокуратуры выявлено около 170 тыс. нарушений закона в области контрольно-надзорной деятельности. В адрес органов и должностных лиц, нарушивших законодательство, регулирующее проведение контрольно-надзорных мероприятий, внесено 33 тыс. представлений, по инициативе прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 24 тыс. должностных лиц, к административной — 4200; по материалам прокурорских проверок по фактам незаконного воспрепятствования предпринимательской деятельности возбуждено 129 уголовных дел; в суд направлено 2200 исков в защиту предпринимателей .

При защите прав и граждан и организаций государственные органы действуют как само-

стоятельно, по собственной инициативе, так и по инициативе самих граждан и организаций, когда они направляют в адрес государственных органов соответствующие жалобы и иные обращения.

Помимо данных инструментов граждане и организации обладают и другими правами при проведении контроля и надзора, о чем мы говорили выше. При этом во всех случаях принудительное обеспечение этих прав граждан и организаций производится не иначе как по решению соответствующего государственного органа.

В защиту прав граждан и организаций могут выступать также общественные объединения, например, саморегулируемые организации.

10. Административно-правовые гарантии прав предпринимателей в контрольно-надзорных отношениях можно систематизировать по различным основаниям.

Так, по функциональному назначению они могут быть: а) предупредительные (упреждающие нарушения прав предпринимателей); б) пресекательные (прекращающие нарушения прав предпринимателей); в) обеспечительные (содействующие реализации прав и обязанностей предпринимателей); г) восстановительные (гарантирующие возмещение ущерба, причиненного контрольными мероприятиями); д) наказательные (реализующие привлечение к ответственности контрольных органов и их должностных лиц, нарушивших права предпринимателей).

По стадии контрольно-надзорного производства все административно-правовые гарантии прав граждан и организаций можно разделить на шесть групп: а) гарантии на организационно-подготовительной стадии контроля; б) гарантии при возбуждении контрольно-надзорного производства; в) гарантии при подготовке контрольного мероприятия; г) гарантии при принятии решения (оформлении результатов); д) гарантии на обжалование результата контрольного мероприятия; е) гарантии при исполнении принятого решения по результатам контрольного мероприятия.

По элементному составу они могут быть классифицированы на: а) нормопредписания (установления); б) юридические действия (акты, технологии); в) иные административно-правовые гарантии.

В зависимости от субъекта использования в структуре административно-правовых гарантий можно выделить: а) гарантии, используемые самими предпринимателями; б) гарантии, используемые общественными объединениями предпринимателей (саморегулируемыми организациями); в) гарантии, используемые иными

участниками административно-правовых контрольно-надзорных отношений.

По способу защиты прав граждан и организаций административно-правовые гарантии могут быть внесудебные (административные) и судебные.

11. В целом современное российское законодательство содержит достаточно разветвленный перечень административно-правовых гарантий прав предпринимателей при проведении государственного контроля. Однако их правоприменение недостаточно эффективно. Бизнес по причине частых и необоснованных проверок регулярно несёт большие организационные, материальные и имиджевые издержки. По результатам социологического опроса, проведенного Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам предпринимателей, более половины респондентов (56.1%) считают, что давление на их бизнес со стороны государства за последний год увеличилось, а почти 40% предпринимателей ответили, что административная нагрузка на их бизнес составляет более 20% от выручки. Более 40% компаний за прошедший год подверглись от 1 до 3 проверок .

Поэтому практика применения административно-правовых средств защиты бизнеса при проведении контроля нуждается в совершенствовании, равно как требует расширения и их перечень.

Так, в интересах законности государственного контроля и надзора важно, чтобы установленные Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» гарантии прав предпринимателей распространялись на все виды контрольных мероприятий, а не только на проводимые проверки.

В новом законе «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», проект которого находится на рассмотрении парламента, для более полного гарантирования прав предпринимателей важно предусмотреть следующие позиции:

— исчерпывающий перечень оснований для внеплановых проверок применительно ко всем разновидностям государственного контроля и надзора;

— обязательность видеонаблюдения и фотофиксации в ходе осуществления государственного контроля;

— при определении стратегии контроля и надзора в качестве приоритетных направлений признавать контрольные мероприятия, не предусматривающие прямого взаимодействия органа государственного контроля с субъектами предпринимательской деятельности.

Также в новом законодательстве о контроле необходимо максимально устранить давно существующий проблемный вопрос, связанный с широкими дискреционными полномочиями, которыми обладают контрольно-надзорные органы. Это касается, в частности, чрезмерного усмотрения при выборе оснований для проведения контрольных мероприятий, определении предмета контроля и надзора, выбора инструментария контроля и надзора, истребования документов и информации в процессе проверочных действий и в итоге вынесения решения о привлечении или не привлечении гражданина либо организации к ответственности.

Примечания

1. Международный пакт о гражданских и политических правах (Принят 16.12.1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16.12.1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). Режим доступа: СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 26.04.2018).

2. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6249; Собрание законодательства РФ. 2017. № 31 (часть I). Ст. 4742.

правовых гарантий прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка. Орел, 2012. 148 с.; Хазов Е.Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России. Теоретические основы и проблемы реализации: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. 342 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Спбсок лбтиратуры

1. Волков А.М. Административное право России: Учебник. М.: Проспект, 2016. С. 156.

2. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976. 184 с.

3. Лупарев Е.Б. Административное право: в 10 т. Т. 2. М.: Евразийская академия административных наук, 2013. 232 с.

4. Общее административное право: в 2 ч. / Под ред. Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. и дополн. Ч. 2. Воронеж: Изд. дом ВГУ, 2016. С. 80-90.

5. Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА. С. 5-30.

6. Аврутин Ю.Е. Актуальные проблемы контрольно-надзорной деятельности публичной администрации в условиях «ручного управления» // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: Материалы XI Всероссийской научно-практической конференции (Россия, г. Н. Новгород, 9-10 июня 2016 г.) / Отв. ред. А.В. Мартынов. Н. Новгород: Изд-во Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, 2016. С. 13-14.

7. Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России: Учебник. Изд. второе. М.: ООО «ТК Велби», 2002. С. 388.

8. Васильева Т.А. и др. Права человека: Учебник / Ред. Е.А. Лукашева. 2-е изд., перераб. М.: Норма, Инфра, 2011. 520 с.

D.S. Fesko

1. Volkov A.M. Administrativnoe pravo Rossii: Uchebnik. M.: Prospekt, 2016. S. 156.

2. Kozlov Yu.M. Administrativnye pravootno-sheniya. M.: Yuridicheskaya literatura, 1976. 184 s.

3. Luparev E.B. Administrativnoe pravo: v 10 t. T. 2. M.: Evrazijskaya akademiya administrativnyh nauk, 2013. 232 s.

5. Martynov A.V. Administrativnyj nadzor v Rossii: teoreticheskie osnovy postroeniya: Monografiya. M.: YuNITI-DANA. S. 5-30.

6. Avrutin Yu.E. Aktual’nye problemy kontrol’no-nadzornoj deyatel’nosti publichnoj administracii v uslo-

7. Chernikov V.V. Sudebnye, pravoohranitel’nye i kontrol’nye organy Rossii: Uchebnik. Izd. vtoroe. M.: OOO «TK Velbi», 2002. S. 388.

8. Vasil’eva T.A. i dr. Prava cheloveka: Uchebnik / Red. E.A. Lukasheva. 2-e izd., pererab. M.: Norma, Infra, 2011. 520 s.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

4. Предмет, объекты и субъекты прокурорского надзора

Предметом прокурорского надзора является сфера общественных отношений; деятельность прокурора направлена на регулирование тех общественных отношений, которые связаны с соблюдением норм Конституции Российской Федерации и исполнением требований, предписанных законами.

Следование Конституции РФ и исполнение требований законов является обязательным для всех тех физических и юридических лиц, на которых данные законы распространяются.

Таким образом, предмет прокурорского надзора – это соблюдение Конституции РФ и следование законам со стороны физических (должностных) и юридических лиц.

В ФЗ «О прокуратуре РФ» дается перечень этих лиц. Там же указано исключение: исполнение законов высшими органами исполнительной и представительной власти РФ не входит в предмет прокурорского надзора. Есть и другое ограничение: предмет прокурорского надзора ограничен в части исполнения законов органами суда.

Понятия «субъект ПН» и «объект ПН» значительно различаются по содержанию, но тесно связаны друг с другом. Субъект прокурорского надзора – участник прокурорско-надзорной деятельности, а точнее – прокурор (и в широком, и в узком значении этого понятия), который осущест вляет проверку исполнения законов физическим или юридическим лицом (объектом надзора).

Объект прокурорского надзора – организации, учреждения, предприятия, иные юридические лица, в которых прокурор осуществляет проверку исполнения законов. Например, объектом прокурорского надзора может быть орган местного самоуправления, орган законодательной или исполнительной власти субъекта федерации, федеральное министерство и т. д.

На практике в процесс прокурорского надзора может быть одновременно вовлечено несколько субъектов и объектов: например, несколько прокуроров могут одновременно проверять соблюдение законов в различных подразделениях одного учреждения.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *