Нормативно подушевое финансирование

8.2. Нормативное финансирование образования

Перевод бюджетного финансирования образования на норма­тивную основу является одним из приоритетных, если не „самым приоритетным» направлением модернизации образования. В рам­ках формирования эффективных экономических отношений в об­разовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:

• введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стан­дартов и необходимых условий образовательного процесса;

• разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, от­ражающих характер реализуемых ими образовательных про­грамм.

Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирова­ния образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для плани­рования финансирования постоянно были в центре внимания и ор­ганов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.

Нормативный подход к организации финансирования образова­ния был заложен в Законе «Об образовании». Финансирова­ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществлять­ся на основе федеральных нормативов финансирования государ­ственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образователь­ных учреждений — на основе федеральных нормативов и нормати­вов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассмат­риваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися­щие от количества обучающихся3.

3В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образователь­ных учреждений к категории малокомплектных.

Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:

• проектом „Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа» предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;

• Государственным советом в 2001 г. при формировании эф­фективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финанси­рование общего среднего и начального профессионально об­разования с учетом обеспечения государственных образова­тельных стандартов и необходимых условий образовательно­го процесса;

• Планом действий Правительства Российской Федерации в об­ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривал­ся переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;

• Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей фи­нансирования образовательных организаций всех уровней об­разования предусматривается введение нормативного поду­шевого финансирования;

• на заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., по­священного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управлен­ческих технологий и финансовых механизмов, более активно­го внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансирова­нием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нор­мативный метод определения объемов финансирования образова­тельных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможно­стями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образователь­ных услуг, нормативное финансирование является спо­собом оптимизации деятельности системы образования.

К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, суще­ственное снижение влияния субъективных факторов при распреде­лении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности обра­зовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансиро­вания образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:

• является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию — обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;

• повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета — величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирова­ние объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;

• рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными реше­ниями;

• должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;

• должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;

• является фактором оптимизации сети образовательных учре­ждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.

Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положи­тельные оценки нормативного подушевого финансирования, ши­рокого распространения этот инструмент пока не получил. На ос­нове подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирова­ние в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществля­ется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.

Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.

Кроме того, в ряде случаев положительные оценки норматив­ного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, по­скольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного

места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокра­щение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирова­ния. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смыс­ле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персона­ла сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансиро­вания, уже наметились процессы упразднения классов для отста­ющих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.

В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения об­разовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.

Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное фи­нансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению норматив­ного финансирования в образовании.

Нормативное финансирование используется в качестве средства для решения двух основных задач.

1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня финансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ниже), исходя из установленных параметров его функциониро­вания и удовлетворения обоснованной потребности объекта в финансовых ресурсах, при которой этот объект нормально функционирует, т.е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, „равноправного», „рационального» (определения можно продолжить) распре­деления имеющихся финансовых ресурсов между объекта­ми финансирования в том случае, если объем этих ресур­сов меньше расчетной (или обоснованной) потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий.

Уровень обеспечения образования общественными ресурсами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП, рассматривая его как своего рода гарантию определенного уровня финансового обеспече­ния функционирования системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой ре­альной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление:

• сохранить хотя бы имеющийся уровень обеспечения образо­вания;

• обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансирования образования от чего-то большого и прочного.

Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в об­ласти расходов на образование между странами, хотя, с моей точ­ки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомни­тельной. В редакции Закона „Об образовании» 1992 г. , например, было установлено, что государство гарантирует ежегод­ное выделение финансовых средств на нужды образования в раз­мере не менее десяти процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования обра­зования ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. бы­ло признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отно­шению к расходной части бюджетов. Для высшего профессиональ­ного образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не по­лучили.

Несмотря на то, что установленные законодательством государ­ственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным фактором не только для политических действий в процессе формирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разработки различных вариантов их ре­ализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модерниза­ции образования.

Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспе­ченных реальным финансированием, создавало базу для распреде­ления средств между объектами финансирования. Чем выше сте­пень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет большего числа характеристик единичного объекта финансирова­ния, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорционально этому нормативу. Распределение огра­ниченных ресурсов пропорционально нормативу создает кроме то­го видимость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них.

Важнейшим фактором создания системы нормативного финан­сирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами фи­нансирования могут выступать либо учащийся (группа учащих­ся — класс-комплект), либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу. Посколь­ку это пока еще только постановка, то рассматривать эти вариан­ты нормирования не будем. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Выбор учащегося в качестве единичного объекта финансирова­ния позволяет:

• четко установить степень обеспечения государством кон­ституционных гарантий граждан на получение образования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности об­разования;

• предложить образовательному учреждению алгоритм опре­деления объема финансирования в зависимости только от одного параметра — численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема;

• инициировать процессы оптимизации размеров образователь­ных учреждений и, как следствие, сети образовательных учреждений4.

4Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты последствий для си­стемы образования от инициирования этих процессов. Оценивать эти послед­ствия только с точки зрения экономии бюджетных средств и повышения эф­фективности их использования представляется недостаточно обоснованным, поскольку не учитывается социально-культурный аспект существующей сети образовательных учреждений, особенно сельских школ.

Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отри­цательных характеристик и последствий введения.

Норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материаль­ной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учрежде­ниях одного типа и уровня образования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и изменению финансового положения об­разовательных учреждений. Изменение будет тем большим, чем

сильнее величина средних затрат на обучение одного учащегося в учреждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ря­де исследований. Для сокращения последствий такого рода потребуется введение дополнительных поправочных коэффициен­тов или других изменений, что сильно исказит систему норматив­ного финансирования. В частности, в регионах при использова­нии нормативного финансирования общеобразовательных школ применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы:

• различия в местоположении образовательных учреждений (городские и сельские районы);

• различия в размере школ;

• различия в типе образования (профессиональное, общее);

• реализация специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями;

• предоставление домашнего обучения;

• проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;

• проведения программ „семейного образования».

Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы и повышает степень индивидуализации нормативов.

Подушевой норматив может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по регионам и даже внутри одного региона. Переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в связи с действием данного фактора.

Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока нельзя однозначно интерпретировать как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктуризация сети образовательных учреждений вплоть до ликвидации отдельных учреждений может привести к непредсказуемым последствиям. Возможный результат — сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремление образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обучения по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный.

Наличие положительных и отрицательных черт в подушевом финансировании образования требует более детального исследо­вания практического опыта и оценок. Ведь, несмотря на справедливую критику действующего порядка бюджетного финансирова­ния образовательных учреждений, он обладает рядом существен­ных положительных черт, среди которых можно отметить:

• возможность учесть всю имеющуюся сеть образовательных учреждений, численность учащихся и сложившуюся в них материально-техническую базу, т. к., очевидно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансиро­вания;

• учет территориального расположения каждого образователь­ного учреждения;

• возможность сохранения за учредителем элемента регулиро­вания, контроля и управления процессами изменения сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, вве­дения в этот процесс неких целевых установок, например че­рез реализацию целевых программ, и отдельных проектов.

Введение норматива финансирования на отдельное образова­тельное учреждение порождает те же проблемы. Сеть образова­тельных учреждений обладает следующими характеристиками:

• наличием территориальной дифференциации условий функционирования даже в рамках административно-территориального образования;

• материальная база образовательных учреждений, как прави­ло, сформирована с расчетом на больший контингент уча­щихся, нежели есть в наличии (особенно это касается обще­образовательных школ);

• практической невозможностью довести контингент учащих­ся до уровня, при котором обеспечивается финансирование необходимых минимальных потребностей в средствах.

Отсюда следует, что нормативы придется дифференцировать с учетом указанных факторов, что может привести к превраще­нию нормативного финансирования в установление нормативов для каждого образовательного учреждения на уровне расчетной потребности в средствах. В этих условиях определение нормати­ва будет тождественно расчету индивидуальной сметы. В подтвер­ждение этим рассуждениям можно отметить, что сумма средств, зависящая при нормативном финансировании учреждений от чис­ла учащихся, составляет по разным оценкам от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финан­совых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся матери­альной базы, которая отнюдь не всегда соответствует численности учащихся и особенностям учебного процесса.

Таким образом, нормативное финансирование обладает как до­стоинствами, так и недостатками. Причем каких-либо объективных оценок его преимуществ перед действующей системой финансиро­вания пока не выявлено.

О нормативно-подушевом финансировании в сфере образования речь идет уже довольно давно. Финансирование образовательных учреждений дошкольного, основного и среднего общего образования уже в основном осуществляется по такому принципу. Учреждения же высшего профессионального образования находятся в процессе перехода на нормативно-подушевое финансирование. Что является основой данной системы, какие цели и принципы она призвана реализовывать и как это должно отразиться на деятельности учреждений, рассмотрим в статье.

В рамках реализации комплексных мер по модернизации системы образования в Российской Федерации начиная с 2008 года осуществлен переход на новую систему оплаты труда педагогических работников и реализуются меры по переходу образовательных учреждений всех без исключения уровней на систему нормативно-подушевого финансирования.

Так, Минобрнауки Письмом от 13.09.2006 N АФ-213/03 довело до учреждений модельные методики введения нормативного подушевого финансирования реализации государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования (далее — Модельная методика).

Рекомендации по расчету (регионального) финансового норматива на реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях доведены в Письме Минобразования РФ от 01.12.2008 N 03-2782 (далее — Письмо N 03-2782).

Учреждения же высшего профессионального образования осуществляют переход на нормативно-подушевое финансирование только в настоящее время. Соответствующие нормативно-правовые акты были приняты в 2013 и 2014 году:

— Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 N 467 «О мерах по осуществлению перехода к нормативно-подушевому финансированию имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования» (далее — Постановление N 467);

— Приказ Минобрнауки РФ от 02.08.2013 N 638 «Об утверждении методики определения нормативных затрат на оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования по специальностям и направлениям подготовки» (далее — Методика N 638);

— Приказ Минобрнауки РФ от 26.12.2013 N 1405 «Об утверждении порядка определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества в федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, федеральных государственных организациях профессионального образования, федеральных государственных образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Министерство образования и науки РФ» (далее — Порядок N 1405).

Определение нормативно-подушевого финансирования

Что собой представляет нормативно-подушевое финансирование? Это финансирование образовательной организации в расчете на одного обучающегося: утвержденный норматив стоимости обучения на одного обучающегося умножается на их количество. Данная мера направлена на повышение эффективности бюджетного финансирования и качества образовательной услуги общего образования в сочетании с недопущением снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений.

Норматив финансового обеспечения образовательных учреждений на одного обучающегося, воспитанника (региональный подушевой норматив финансового обеспечения) — это минимально допустимый объем бюджетных ассигнований, необходимых для реализации в образовательных учреждениях данного региона образовательной программы в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта в расчете на одного обучающегося в год. Он определяется с учетом направленности образовательных программ, форм и профилей обучения, категории обучающихся, вида образовательного учреждения и иных особенностей образовательного процесса, а также затрат рабочего времени педагогических работников образовательных учреждений на урочную и внеурочную деятельность.

Региональный подушевой норматив финансового обеспечения должен учитываться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Осуществление бюджетным и (или) автономным учреждением приносящей доход деятельности не может влечь за собой снижение нормативов финансового обеспечения этого учреждения за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.

В 2011-2012 годах в рамках реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» бюджетные и автономные учреждения перешли на финансирование в виде субсидий на выполнение государственного задания и субсидий на иные цели. Стоит обратить внимание, что размер предоставляемых субсидий на выполнение государственного задания определяется на основе расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг. Он, в свою очередь, связан с расчетом их себестоимости. Порядок осуществления данных расчетов регламентирован целым рядом нормативных документов. Один из них — совместный Приказ Минфина РФ и Минэкономразвития N 137н/527 от 29.10.2010, которым утверждены Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений (далее — Методические рекомендации N 137н/527). В силу данного документа нормативные затраты могут определяться:

— отдельно по каждому учреждению;

— в среднем по группе учреждений;

— по группе учреждений с использованием корректирующих коэффициентов, учитывающих особенности учреждений.

Рассмотрим основные особенности нормативного подушевого финансирования дошкольного, школьного и профессионального образования.

Нормативно-подушевое финансирование дошкольных образовательных учреждений

В соответствии с Письмом N 03-2782 методика расчета нормативов финансирования дошкольного образования имеет три уровня — региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения — и содержит порядок расчета нормативов финансирования и поправочных коэффициентов, используемых для доведения средств регионального и местных бюджетов до образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.

Региональный норматив финансирования должен учитывать следующие расходы на год (п. 1.4 Письма N 03-2782):

— оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование, а также с учетом оплаты замен, больничных листов, учебных отпусков, компенсаций к отпуску и других выплат;

— расходы, непосредственно связанные с обеспечением учебно-воспитательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, учебного оборудования (в том числе учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к Интернету и платой за пользование этой сетью, и др.);

— иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.

Муниципальный уровень нормативного финансирования (п. 2.2 Письма N 03-2782) является дополнением к региональному уровню. За счет него осуществляются текущие (расходы на питание воспитанников, коммунальные услуги и пр.) и капитальные расходы образовательного учреждения на год. Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования по соответствующим статьям расходов (в том числе нормативы финансирования коммунальных расходов и финансирования прочих расходов).

Следует обратить внимание, что при расчете данных нормативов не могут учитываться расходы:

— на капитальный ремонт, которые финансируются за пределами норматива в соответствии с планом капитального ремонта;

— на уплату налогов в бюджет (в том числе на землю, на имущество), так как они финансируются, исходя из налогооблагаемой базы с учетом льгот, если таковые у образовательного учреждения имеются.

Согласно п. 2.4 Письма N 03-2782 при определении общего объема средств, выделяемых каждому муниципальному образовательному учреждению, могут вводиться поправочные коэффициенты, учитывающие объективные условия осуществляемой деятельности.

Уровень образовательного учреждения. На данном уровне реализуется принцип нормативного подушевого финансирования непосредственно в образовательном учреждении. Он заключается в самостоятельности учреждения при определении доли расходов в общем объеме средств на оплату труда работников и расходов на обеспечение воспитательно-образовательного процесса, а также при определении конкретных направлений материально-технического обеспечения и оснащения воспитательно-образовательного процесса и обеспечения функционирования учреждения (п. 3.1 Письма N 03-2782). Объем выделенных учреждению средств оно самостоятельно распределяет по статьям расходов.

Учредителям дошкольных образовательных организаций при разработке методики расчета нормативов затрат, используемых при определении объемов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на оказание услуг, следует руководствоваться Методикой расчета нормативов затрат на оказание услуги по обеспечению организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в государственных (муниципальных) образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных (муниципальных) образовательных организациях. Она приведена в Письме Минобрнауки РФ от 01.10.2013 N 08-1408.

Нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования

Расчет нормативных затрат на оказание государственных услуг по уровням профессиональной подготовки до настоящего времени осуществлялся в соответствии с Порядком определения нормативных затрат на оказание государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений профессионального образования, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Минобрнауки, утвержденным Приказом Минобрнауки РФ от 27.06.2011 N 2070 (далее — Порядок N 2070).

Во исполнение положений Постановления N 467 Минобрнауки разработаны Методика N 638 и Порядок N 1405. В связи с разработкой и принятием Порядка N 1405 Порядок N 2070 утрачивает силу.

Переход на нормативно-подушевое финансирование учреждений профессионального образования поможет поставить их в относительно равные финансовые условия. В рамках данного процесса необходимо оптимизировать численность преподавателей и студентов. Для этого необходимо перейти от действующих соотношений численности преподавателей и студентов, установленных нормативными актами для отдельных образовательных учреждений, к такому соотношению, которое определено по специальностям и направлениям подготовки.

Методикой N 638 установлены правила и порядок расчета нормативных затрат, понятийный аппарат, а также полномочия органов исполнительной власти (государственных органов) в части определения нормативных затрат. Она разработана с целью методического обеспечения перехода к нормативно-подушевому финансированию основных профессиональных образовательных программ высшего образования и должна учитываться учредителями при формировании государственных заданий учреждениям.

Согласно п. 6 Методики N 638 базовые нормативные затраты на оказание государственной услуги по специальностям и направлениям подготовки включают в себя нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды.

В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги, учитываются следующие расходы (п. 7 Методики N 638):

— на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда профессорско-преподавательского состава;

— на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания соответствующей государственной услуги;

— на приобретение учебной литературы, периодических изданий, издательских и полиграфических услуг, электронных изданий, непосредственно связанных с оказанием услуги;

— на приобретение транспортных услуг, в том числе расходы на проезд профессорско-преподавательского состава до места прохождения повышения квалификации и обратно, расходы на проезд до места прохождения практики и обратно для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих педагогических работников;

— на организацию учебной и производственной практики, в том числе затраты на проживание и оплату суточных для обучающихся, проходящих практику, и сопровождающих преподавателей, с учетом затрат на проведение медицинского осмотра;

— на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, включая затраты на суточные и расходы на проживание профессорско-преподавательского состава на время повышения квалификации.

В составе нормативных затрат на общехозяйственные нужды учитываются следующие расходы (п. 8 Методики N 638):

— на коммунальные услуги, в том числе затраты на холодное и горячее водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение и котельно-печное топливо, рассчитанные с учетом п. 21 Методических рекомендаций N 137н/527;

— на содержание объектов недвижимого и особо ценного движимого имущества, эксплуатируемого в процессе оказания государственной услуги, закрепленного за образовательной организацией учредителем или приобретенных образовательной организаций за счет средств, выделенных ей на это учредителем, в том числе затраты на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации;

— на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников образовательной организации, которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной услуги (административно-хозяйственного, учебно-вспомогательного персонала и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции);

— на организацию культурно-массовой, физкультурной, спортивной и оздоровительной работы со студентами;

— на приобретение основных средств стоимостью до 3 000 руб. включительно за единицу.

В соответствии с п. 9 Методики N 638 базовые нормативные затраты определяются по стоимостным группам специальностей и направлений подготовки. Стоимостные группы формируются на основе следующих параметров (п. 10 Методики N 638):

— использование лабораторного оборудования и степень его сложности;

— соотношение численности преподавателей и студентов очной формы обучения по специальностям и направлениям подготовки;

— приоритеты государственной политики в сфере высшего образования, установленные актами Президента РФ и Правительства РФ.

Перечень стоимостных групп специальностей и направлений подготовки формируется на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов, с учетом экспертных оценок и приоритетов государственной политики в сфере высшего образования на текущий момент времени (п. 11 Методики N 638).

Для стоимостной группы специальностей и направлений подготовки, предусматривающей минимальный размер базовых нормативных затрат, их значения рассчитываются на основании требований федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденных нормативов, санитарных норм и правил. При их отсутствии расчет производится экспертным методом с учетом объема средств федерального бюджета, предусмотренного на указанные цели сводной бюджетной росписью федерального бюджета и бюджетной росписью главных распорядителей средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период (п. 12 Методики N 638).

Базовые нормативные затраты в отношении стоимостных групп специальностей и направлений подготовки определяются путем увеличения отдельных составляющих базовых нормативных затрат в зависимости от параметров формирования стоимостной группы специальностей и направлений подготовки (п. 13 Методики N 638).

К отдельным составляющим базовых нормативных затрат применяются корректирующие коэффициенты, отражающие особенности реализации образовательных программ по специальностям и направлениям подготовки и/или объективные характеристики групп образовательных организаций, которые оказывают влияние на величину составляющих нормативных затрат, а также отражающие корректировку затрат по формам обучения, формам реализации образовательных программ, по используемым образовательным технологиям.

Согласно приложению к Методике N 638 к таким объективным характеристикам групп образовательных учреждений, оказывающим влияние на величину составляющих нормативных затрат, относятся:

— географическое положение образовательной организации;

— право организации самостоятельно устанавливать образовательные стандарты реализации профессиональных образовательных программ высшего образования;

— индивидуально установленные для образовательных организаций соотношения численности преподавателей и студентов очной формы обучения;

— статус особо ценного объекта культурного наследия народов РФ;

— специализация организации по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования в отношении студентов с ограниченными возможностями здоровья.

* * *

Мы рассмотрели порядок реализации принципов нормативно-подушевого финансирования в образовательных учреждениях. Основная задача реализации такого принципа — поставить все образовательные организации в примерно равные условия финансового обеспечения. В статье приведены нормативные документы и их основные положения, в соответствии с которыми учредители учреждений производят расчеты нормативных затрат на оказание того или иного вида государственных услуг в сфере образования и определяют их стоимость. Учреждения, ознакомившись с данными документами, смогут понять, как и почему им выделяется определенный объем финансирования и от чего он зависит.

Нормативно-подушевое финансирование образовательных учреждений

Нормативное подушевое финансирование

1. Общие положения

1.1. Настоящая модельная методика (далее — методика) определяет механизм формирования расходов и доведения средств на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом N131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данный вид расходов является бюджетным обязательством субъектов Российской Федерации и включает в себя, помимо расходов на оплату труда работников образовательных учреждений, также расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.

Финансирование расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования осуществляется субъектом Российской Федерации посредством выделения субвенций местным бюджетам.

Формирование данного вида расходов осуществляется на основе принципа нормативного подушевого финансирования в расчете на одного обучающегося (далее — нормативное подушевое финансирование).

Переход на нормативное подушевое финансирование ориентирован на повышение эффективности бюджетного финансирования, повышение качества бюджетной образовательной услуги общего образования в сочетании с мерами недопущения снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений в течение переходного (адаптационного) периода на принципы нормативного подушевого финансирования (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг).

Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счет резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования.

С этой целью на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) устанавливается адаптационная надбавка для каждого муниципального образования (далее — адаптационная надбавка) и поправочный коэффициент для каждого образовательного учреждения (далее — поправочный коэффициент).

1.2. Региональный расчетный подушевой норматив (N) — это минимально допустимый объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности.

1.3. Региональный расчетный подушевой норматив должен покрывать следующие расходы на год:

оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, установленных решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

расходы, непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью);

иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.) за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.

1.4. Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:

на уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта РФ — муниципальный бюджет);

на уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет -образовательное учреждение);

на уровне образовательного учреждения.

1.5. Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов.

1.6. Настоящая методика устанавливает порядок расчета регионального расчетного подушевого норматива, адаптационной надбавки и поправочного коэффициента на переходный (адаптационный) период, которые позволяют при установлении базового принципа финансирования образовательных учреждений («средства следуют за учеником» и их объем не зависит от числа работников образовательного учреждения) не допускать снижения фактически сложившихся объемов бюджетных расходов, как для каждого муниципального образования, так и для каждого образовательного учреждения (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг), а при наличии возможностей бюджета и увеличить соответствующие расходы.

Снижение величины установленных на переходный (адаптационный) период регионального расчетного подушевого норматива, а также адаптационной надбавки и поправочного коэффициента в течение этого периода, как правило, не допускается.

По истечении переходного (адаптационного) периода (не более 3-х лет) целесообразно отказаться от использования адаптационной надбавки и поправочного коэффициента и перейти на финансирование всех образовательных учреждений только по нормативному подушевому принципу, что позволит при распределении бюджетных средств ставить образовательные учреждения в равные финансовые условия, зависящие, прежде всего от числа обучающихся. При отмене адаптационной надбавки и поправочного коэффициента по завершении переходного (адаптационного) периода снижение общего объема финансирования образовательных учреждений в целом по субъекту Российской Федерации не допускается. Высвободившиеся средства направляются на повышение величины нормативов финансирования*.

При переходе на принципы нормативного подушевого финансирования должны быть предусмотрены такие организационно-экономические механизмы, которые не мотивировали бы муниципальные образования и образовательные учреждения на неоправданное увеличение числа работающих, снижение наполняемости классов ниже установленной типовым положением о соответствующем образовательном учреждении, увеличение учебной нагрузки выше установленных санитарных норм.

2. Первый уровень:
определение регионального расчетного подушевого норматива
бюджетного финансирования общего образования (межбюджетный уровень)

2.1. Региональный расчетный подушевой норматив и адаптационная надбавка к нему, а также порядок расчета поправочного коэффициента для обеспечения финансирования муниципальных образовательных учреждений устанавливается нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

2.2. За величину регионального расчетного подушевого норматива первоначально целесообразно принять среднюю величину расходов (по направлениям, включаемым в норматив) трех процентов от числа образовательных учреждений соответственно в городской и сельской местности (но не менее двух учреждений), имеющих государственную аккредитацию и минимальные затраты на обеспечение государственных гарантий на получение общего образования в расчете на одного обучающегося**.

В последующие годы определенный таким способом норматив может пересматриваться только в сторону увеличения с учетом фактических возможностей бюджета.

2.3. В целях предоставления каждому муниципальному образованию субвенции бюджета субъекта Российской Федерации в объемах, не ниже фактически сложившихся за предыдущий финансовый год, к объему финансирования, определенного на основе подушевого принципа для каждого муниципалитета, в рамках бюджета отрасли однократно на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) устанавливается адаптационная надбавка, позволяющая учесть фактически сложившиеся расходы.

2.4. При этом снижение адаптационной надбавки, в течение переходного (адаптационного) периода (не более 3-х лет), как правило, не допускается.

2.5. Объем субвенции, передаваемой местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, рассчитывается по следующей формуле:

Фгс = Nс x Ус + Nг x Уг + Ам***, где:

Фгс — объем субвенции, передаваемой местному бюджету из бюджета субъекта РФ на реализацию государственного стандарта;

Nс — региональный расчетный подушевой норматив для сельской местности;

Nг — региональный расчетный подушевой норматив для городской местности;

Ус — количество сельских учащихся в данном муниципальном образовании;

Уг — количество городских учащихся в данном муниципальном образовании;

Ам — адаптационная надбавка данному муниципальному образованию, устанавливаемая на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет), определяемая по формуле:

Ам=Фм — Фнм, где

Фм — фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном муниципальном образовании в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ),

Фнм — объем ассигнований по нормативу.

3. Второй уровень:
определение механизма использования регионального расчетного подушевого норматива при бюджетном финансировании муниципальных образовательных учреждений (внутрибюджетный уровень)

3.1. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок расчета поправочного коэффициента для образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более) по следующей формуле:

К = Фш / Фнш, где

Фш — фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном образовательном учреждении в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ),

Фнш — объем ассигнований по нормативу.

Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации «Об образовании»).

При этом органы местного самоуправления не могут уменьшать объем средств муниципального бюджета, направляемых на финансирование муниципальных образовательных учреждений (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг), включая меры социальной поддержки работников и обучающихся образовательных учреждений.

3.2. Для расчета объема финансирования муниципальных образовательных учреждений органы местного самоуправления на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) рассчитывают поправочные коэффициенты по установленной субъектом Российской Федерации формуле, позволяющей довести объем финансирования бюджетной образовательной услуги до фактически сложившихся в предшествующий финансовый год расходов в каждом образовательном учреждении.

3.3. Объем средств, выделяемых образовательному учреждению рассчитывается по следующей формуле:

Ф = Ф(гс) + Ф(б) + Ф(к), где

Ф — общие расходы образовательного учреждения;

Ф(гс) — объем расходов на реализацию образовательной программы в соответствии с государственным стандартом общего образования. Определяется по следующей формуле:

Ф(гс) = N х П х У, где

N -региональный расчетный подушевой норматив;

У — число обучающихся в образовательном учреждении;

П — поправочный коэффициент, установленный для данного образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более);

Ф (б) — объем расходов на образование, не учитываемых при расчете регионального расчетного подушевого норматива с учетом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования (транспортные услуги по подвозу учащихся к школе, меры социальной поддержки учащихся и работников, текущий ремонт и т.д.). Объем данных расходов определяется по каждому образовательному учреждению индивидуально, исходя из средних расчетных показателей, сложившихся за предыдущие годы, с учетом индексов-дефляторов;

Ф (к) — объем расходов, не учитываемых при расчете регионального расчетного подушевого норматива с учетом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования; подлежащих возмещению за счет средств местного бюджета (коммунальные расходы, капитальный ремонт, приобретение оборудования, мебели).

При этом снижение величины поправочного коэффициента, установленного образовательному учреждению, в течение переходного (адаптационного) периода, как правило, не допускается за исключением случаев снижения объема выполняемых общеобразовательным учреждением функций.

4. Третий уровень:
реализация принципа нормативного подушевого финансирования
на уровне образовательного учреждения

4.1. Образовательное учреждение, самостоятельно определяет в общем объеме средств, рассчитанном на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента, и доведенном до образовательного учреждения, долю:

на материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями;

на заработную плату работников образовательного учреждения, в том числе надбавки и доплаты к должностным окладам.

4.2. Образовательное учреждение самостоятельно устанавливает штатное расписание и заработную плату работников; разрабатывает и утверждает компонент образовательного учреждения государственного образовательного стандарта общего образования, образовательную программу и учебный план.

4.3. Образовательное учреждение самостоятельно определяет:

соотношение базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда;

соотношение фонда оплаты труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала;

внутри базовой части фонда оплаты труда соотношение общей и специальной частей;

порядок распределения стимулирующей части фонда оплаты труда в соответствии с региональными и муниципальными нормативными актами.

Применение принципа нормативного подушевого финансирования на уровне образовательного учреждения заключается также в определении стоимости стандартной (базовой) бюджетной образовательной услуги в образовательном учреждении (не ниже уровня фактически сложившейся стоимости в предыдущем финансовом году).

Расчет стоимости бюджетной образовательной услуги в образовательном учреждении приводится в Модельной методике формирования новой системы оплаты труда и стимулирования работников образовательных учреждений.

5. Заключительные положения

5.1. Введение нормативного подушевого финансирования в условиях фактически сложившегося неравенства условий организации образовательного процесса (различная наполняемость классов, наличие деления классов на группы и т.д.), не исключает неравенство фактических расходов в отдельных образовательных учреждениях и, как следствие, может повлечь за собой разную стоимость бюджетной образовательной услуги.

5.2. При расчете регионального подушевого норматива необходимо учитывать прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

5.3. В исключительных случаях объем финансирования конкретных образовательных учреждений в переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет), может быть пересмотрен путем корректировки поправочного коэффициента для отдельных учреждений.

При этом выравнивание целесообразно осуществлять не за счет его понижения, а за счет дополнительного финансирования учреждений с низкой стоимостью бюджетной образовательной услуги при условии отсутствия реальных резервов повышения ее стоимости (увеличения наполняемости классов, сокращения дополнительной нагрузки, численности обслуживающего персонала и т.д.).

В исключительных случаях неоправданно завышенного определения поправочного коэффициента, он может быть снижен решением уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Предусмотренный данной модельной методикой механизм нормативного подушевого финансирования создает условия для повышения заработной платы руководителей и работников образовательных учреждений, оптимизации учебной нагрузки, тем самым, стимулируя их заинтересованность в проведении мероприятий по предоставлению равных условий осуществления образовательного процесса и положительно сказываясь на социальной ситуации.

Приложение

Некоторые возможные направления
выравнивания условий осуществления
образовательного процесса в образовательных учреждениях

1. Оптимизация сети образовательных учреждений:

реорганизация начальных малокомплектных школ путем слияния (присоединения) к основным и средним школам с учетом транспортной доступности;

организация подвоза учащихся из близлежащих населенных пунктов в основные (средние) школы;

изменение вида образовательных учреждений с учетом возможности реализации общеобразовательных программ определенной ступени (средние школы — в основные, основные школы — в начальные);

сокращение сети малокомплектных школ (численностью до 10 человек) с учетом транспортной доступности;

осуществление приема детей в 1-ые классы малокомплектных сельских школ 1 раз в 2 года.

2. Работа с кадровыми ресурсами:

оптимизация штатных расписаний образовательных учреждений с учетом количества учащихся и применяемых образовательных программ и технологий;

обучение и подготовка кадров к использованию в образовательном процессе новых методик и технологий;

использование возможности интеграции предметов в учебных планах образовательных учреждений.

3. Внутриотраслевые преобразования:

обеспечение оптимальной наполняемости классов-комплектов с учетом численности учащихся;

обеспечение оптимального количества классов в параллели, особенно на третьей ступени обучения (не менее 3-х классов);

корректировка учебной нагрузки учителей и учащихся за счет эффективного использования часов регионального и школьного компонентов базисного учебного плана;

определение оптимального соотношения фонда оплаты труда учителей к фонду оплаты труда других категорий работников, сокращение доли расходов на административно-управленческий, учебно-вспомогательный и младший обслуживающий персонал.

* По завершении переходного (адаптационного) периода и формирования сети учреждений различных типов и видов в соответствии с реальными потребностями региона, субъект Российской Федерации может разработать расчетные региональные нормативы с учетом статуса (типа, вида, категории) образовательных учреждений и реализуемых образовательных программ. При изменении статуса образовательного учреждения на статус, требующий более высокого объема финансирования, увеличение финансирования осуществляется только с согласия субъекта Российской Федерации.

При создании образовательным учреждением условий для обучения детей с отклонениями в развитии при наличии медицинского заключения, подтверждающего такие отклонения (например, для детей с нарушениями опорно-двигательного аппарата), финансирование обучения таких детей осуществляется по нормативу, установленному для учреждений соответствующего типа и вида.

** Подобный способ расчета, но уже с учетом статуса образовательных учреждений и реализуемых ими образовательных программ может быть использован по завершении адаптационного периода.

*** По завершении адаптационного периода и введения нормативов с учетом различных типов и видов .

Новая система оплаты труда учителей школ как фактор снижения эффективности функционирования образования Текст научной статьи по специальности «Народное образование. Педагогика»

МЕНЕДЖМЕНТ ОБРАЗОВАНИЯ

УДК 37.087

Е. А. Ермолова, Ю. Н. Зверева, Г. Б. Морозов Екатеринбург

НОВАЯ СИСТЕМА ОПЛАТЫ ТРУДА УЧИТЕЛЕЙ ШКОЛ КАК ФАКТОР СНИЖЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: урочно-почасовая система оплаты труда учителей; подушевая система оплаты труда учителей; индивидуальный подход в образовании; снижение уровня образования; престиж профессии учителя школы.

АННОТАЦИЯ. Анализируется новая подушевая система оплаты труда учителей школ, выделены ее предполагаемые достоинства и недостатки, показаны негативные стороны ее влияния на эффективность функционирования российской системы образования.

E. A. Ermolova, U. N. Zvereva, G. B. Morozov Yekaterinburg

NEA WAGE SYSTEM TEACHERS SCHOOLS

AS A FACTOR LOWERING

THE EFFICIENCY OPERATION EDUCATION

Модернизация российской системы образования является сегодня одним из главных направлений государственной политики. Инновации в сфере образования — одна из наиболее обсуждаемых тем. Предпосылкой к написанию данной работы послужила ста-

тья-интервью И. Абанкиной — директора Института развития образования ГУ-ВШЭ, озаглавленная как «Учитель выбрался из сетки» и опубликованная в «Российской газете» . Речь идет о переходе на новую систему оплаты труда учителей школ.

Суть проблемы, изложенной в статье, состоит в следующем.

Еще недавно труд учителей общеобразовательных школ оплачивался на основе урочно-почасовой системы, заложенной в 30-х гг. прошлого века, в которой в нормируемую часть рабочего времени учителя включалось время, непосредственно относящееся к урокам, т. е. нормируемая часть рабочего времени учителей определялась в астрономических часах и включала проводимые уроки независимо от их продолжительности и короткие перерывы (перемены) между каждым учебным занятием. При этом продолжительность учебных занятий (уроков) не могла превышать 45 минут.

Сейчас заработная плата учителя стала зависеть от норматива — затрат на обучение одного ученика в год. Норматив определяется региональными органами власти, в частности, образования и финансов. На его основе рассчитывается стоимость ученико-часа. Сейчас она составляет величину от 1,8 до 4,50 р. За высшую категорию учителю добавляют 25%, за то, что преподает так называемые приоритетные дисциплины — русский язык, математику и т. п. — еще 10% и т. п. Все коэффициенты разработаны, но школа может и сама что-то в этих коэффициентах изменить не в худшую сторону.

Зачем понадобилось менять старую систему? Одна из основных причин, называемых сегодня официальными лицами — сторонниками этой системы и ее авторами — Министерством образования и науки Российской Федерации, — следующий аргумент: такой системы оплаты труда педагогов, как у нас в российских школах, нет ни в вузах, ни в зарубежных школах.

Трудно понять, почему именно этот аргумент заложен в основу изменений, когда любой здравомыслящий специалист прежде всего проведет расчеты сравнительной эффективности (эконо-

мической, социальной и т. д.) действующих и перспективных форм организации чего-либо и на их основе определит оптимальный вариант изменений. Но модернизаторы от образования, видимо, этого делать не умеют и, наверное, в этом вина тех вузов, в которых их учили и ничему не научили.

Безусловно, на сегодняшний день оплата труда учителя — актуальная проблема для российского общества. Но какого рода? Если за рубежом нет такой системы оплаты труда, соответственно ее не должно существовать и в России? На наш взгляд, такой подход можно, по сути, назвать варварским: он предполагает бездумное разрушение сложившейся и зарекомендовавшей себя старой системы школьного образования и форсированное копирование чужого образца, который почему-то никак не адаптирован к российским реалиям1. Разумеется, авторы реформы эту причину изменения системы оплаты труда педагогов не называют единственной. Они выделяют еще шесть основных недостатков урочно-почасовой системы труда учителей.

1. Экономическое стимулирование труда педагогов, выливающееся в перегрузку детей занятиями. Чем больше урочных часов оказывается в рабочем плане школы, тем выше уровень тарификации оплаты труда педагогов. По результатам международных исследований, Россия является страной с наибольшей часовой нагрузкой школьников в течение года. И при этом с очень невысоким суммарным количеством учебных недель в году (порядка 35 из-за традиционных трехмесячных летних каникул), в то время как за рубежом обычно учебный год длится на 3—4 недели дольше, чем у нас . По

1 На эту тему можно привести анекдот: «Почему в нашей стране никак не внедряются американская, западноевропейская или японская системы организации производства? — А где мы для этого наберем в России столько американцев, европейцев и японцев?»

сути, получается, что таким образом мы «убиваем двух зайцев»: 1) снижаем

урочную нагрузку детей и преподавателей школ и 2) освобождаем педагогам и детям больше времени для самостоятельной и творческой деятельности. Однако, как показывает практика, далеко не все дети готовы участвовать во внеклассной деятельности и осуществлять самостоятельную работу. Вот почему, прежде чем кардинально менять любую сложившуюся систему организации какой-либо деятельности, нужен определенный переходный период, чтобы подготовить учащихся к самостоятельной работе, приучить их учиться. Приравнивание школьников к студентам, которые большую часть знаний приобретают за счет самостоятельной работы, приведет к тому, что фактически дети получат «свободное посещение» занятий, которое, как правило, на практике превращается в «свободное непосещение».

2. Экономическое «выталкивание» школ на шестидневку. Снижение объема урочных часов в неделю ведет к пропорциональному уменьшению расходов на оплату труда. Так, упразднение 6-дневной учебной недели лишает учителей начальных классов примерно 10% заработка .

В основе этого утверждения авторов реформы лежит тезис о том, что учителям выгодно неправомерно увеличивать количество учебных часов. Но средняя школа в выборе предметов и количества учебных часов, отведенных на них, руководствуется ни чем иным, как государственными образовательными стандартами, в которых предусматривается обязательный минимум по основным учебным дисциплинам. Таким образом, ни о каком экономическом выталкивании школ на шестидневку речь идти не может: есть учебный план, на основе которого определяется нагрузка педагога и учащегося и составляется расписание. Выбор школой 6-дневной недели обу-

словлен не экономической заинтересованностью учителей, а желанием снизить учебную нагрузку детей в другие дни, перенеся часть уроков на субботу, а также отсутствием преподавателей, когда учителям приходится нести дополнительную нагрузку, чтобы обеспечить детям полное и качественное обучение и суметь за счет этого немного повысить свой нищенский заработок.

3. Дестимулирование качества работы учителя. По мнению авторов реформы, урочно-почасовая система, подталкивая учителей к увеличению количества преподаваемых часов, де-факто работает на понижение качества преподавания. «Чем хуже работает учитель, тем больше он получает» .

Получается, что качество образования напрямую зависит не от опыта, квалификации и мастерства учителя, а от того, как много или мало он работает. Следуя данной логике, чем меньше учитель работает, тем больше он должен получать за свою работу.

Во всем цивилизованном мире человек получает оплату за проделанную работу, за ее полезный результат. И чем больше полезной работы он выполняет, тем выше должна быть его заработная плата. Профессия учителя — работа весьма специфическая, требующая физических, интеллектуальных и психических затрат, которая должна достойно оплачиваться. Если говорить о том, что учителя сознательно идут на снижение качества своей работы в погоне за заработной платой, то проблема здесь заключается в самом размере оплаты труда, а не в аморальных принципах работы «хапуг-педагогов «.

Кроме того, старая система оплаты труда педагогов, якобы дестимулирующая качество их работы, прекрасно зарекомендовала себя и в течение восьми десятилетий приносила такие результаты, что российское образование долгие годы считалось одним из лучших в мире

и при всех перипетиях, связанных с его разрушением, продолжает занимать не худшие позиции.

4. Фактическая тарификация учителей включает исключительно прямые урочные часы, а вся внеурочная, внеклассная, воспитательная работа, работа с родителями и т. п. не оплачивается . По мнению авторов реформ, переход на новую подушевую систему оплаты труда педагогов решит проблему с оплатой воспитательной части учебного процесса. Однако этот переход решает ее не в пользу учителей. Действительно, теперь при расчете заработной платы учителей школ будет учитываться проводимая ими воспитательная работа, однако учитываться она будет номинально, что, по нашему мнению, никакого реального повышения оплаты труда учителям не принесет, напротив, и без того невысокая заработная плата будет еще снижена.

Кстати, нынешний финансовый кризис заставил школы экономить на всех возможных затратах, и особенно на внеклассной и иной воспитательной работе — на кружках и других формах дополнительного образования.

5. Несправедливость в отношении оплаты учителей начальной школы. Одну и ту же ставку учитель старших и средних классов школы имеет за 18 уроков в неделю, а учитель начальной школы — за 20. Притом, по мнению авторов реформы, внеклассной работой учителя начальной школы, как правило, загружены в школе больше других учителей. Также приводится аргумент о том, что при урочно-почасовой системе эти учителя не входят в штат образовательного учреждения, юридически являясь почасовиками .

Конечно, объем и специфика работ учителя начальных классов, старшей школы и среднего звена кардинально различаются. И говорить о том, что учителя начальной школы загружены

больше, на наш взгляд, совершенно неправомерно. Эта проблема могла быть давно решена другим путем. Чтобы устранить несправедливость, нужно законодательно приравнять ставки и решить вопрос о юридическом статусе всех категорий учителей школ.

6. Урочно-почасовая система подкрепляет ряд негативных

тенденций и усиливает проблемы макропоказателей школьной экономики. В качестве иллюстрации данного утверждения авторы реформ, в частности, предлагают рассматривать поступательный рост числа так называемых ими «класс-комплектов», который, по их мнению, является неправомерным и направлен исключительно на увеличение финансирования школы. Цитата: «Если у директора… есть энное количество учеников, которых он может распределить на три класс-комплекта или на четыре, то он … понимает, что за четыре класс-комплекта получит на четверть больше денег… Тем самым директор еще больше увеличит число оплачиваемых часов по школе» .

Предположим, данное утверждение верно. Интересно, насколько больше денег получит директор, куда они пойдут

и, главное, кто их ему заплатит? Но пока оставим этот вопрос, поскольку далее авторами реформы приводятся цифры по соотношению числа учеников на одного учителя: «В России, по официальным данным Минобразования, это соотношение составляет 1 : 12. В Канаде, Германии, Голландии — 1 : 15» .

Приведенные цифры на самом деле не так уж сильно и различаются, однако, по официальным данным, во всем мире образование считается тем более эффективным, чем больше возможности у учителя применять индивидуальный подход к каждому учащемуся. Но в нашей стране все выглядит несколько по-другому, а именно: «В результате мы получаем неприятный феномен: множество учителей

на низкой зарплате» . И это сейчас, когда практически каждой школе не хватает учителей, старый преподавательский состав уходит на пенсию, а заменить его некому.

По мнению авторов реформы, она позволит сократить общее количество учителей и привлечь в школу выпускников педагогических вузов. Фактически же ситуация на рынке труда предполагает что выпускникам выгоднее будет пойти в коммерческие структуры и остаться там, нежели пойти в школу1.

Возвращаемся к вопросу о том, кто и за что школе будет выделять финансирование. Согласно Конституции РФ2, полное общее среднее образование в нашей стране бесплатно. Его оплата осуществляется за счет средств государственного бюджета. Бюджет, в свою очередь, обеспечивается за счет налоговых поступлений, взимаемых с физических и юридических лиц.

Таким образом, образование, по сути, финансируется ни кем иным, как родителями учащихся школ. Каждый родитель желает обеспечить своему ребенку лучшее образование и согласится, что чем меньше количество учащихся в классе, тем качественнее будет осуществляться процесс обучения.

Подводя общий итог, авторы реформ выделяют пять основных целей перехода к новой подушевой системе оплаты труда учителей.

1. Прекратить погоню за часами, убрав прямую, жесткую зависимость оплаты учителя от количества даваемых уроков. Авторы

1 Средний заработок многих работающих студентов нашего педагогического вуза в магазинах по продаже сотовых телефонов, спортивных товаров и т.п. составляет не менее 15 тыс. рублей в месяц. Это примерно на четверть выше, чем средняя заработная плата школьного учителя.

2 Статья 43: «1. Каждый имеет право на образование. 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях».

реформы не предусматривают, что тем самым лишают учителя основной части его заработной платы. Если раньше заинтересованность выпускников педагогических вузов работой в школе могла быть обеспечена часами, то при переходе на новую систему оплаты труда этой гарантии нет.

2. Учитывать в оплате (или в окладе) внеурочную, воспитательную, развивающую, организационно-педагогическую работу учителя. Как уже отмечалось, в условиях финансового кризиса школы, стремясь экономить бюджетные средства, отказались от дополнительных затрат.

3. Упразднение двойного стандарта для пяти— и шестидневной учебной недели. В принятом на сегодня в первом чтении законопроекте о стандартах содержится заявление о том, что один и тот же стандарт занимает разный объем времени в зависимости от того, по пяти- или шестидневной неделе работает школа. Странно, что эта ошибка «всплыла» только сейчас, а не ранее, когда разрабатывался и принимался данный стандарт.

4. Устранить дискриминацию оплаты труда учителей начальной школы. По нашему убеждению, введение новой системы оплаты труда не устраняет дискриминацию, а маскирует ее. Для действительного решения данной проблемы необходимы законодательные изменения и значительный (в разы) рост оплаты труда всех учителей российской школы.

5. Введение верхней границы учебной или урочной нагрузки учителя. При старой системе оплаты труда объем учебной нагрузки устанавливался исходя из количества часов по учебному плану и учебным программам и условий работы в данном образовательном учреждении, что, по мнению авторов реформ, противоречит п. 6 ст. 55 закона РФ «Об образовании» .

Приведенные выше обоснования авторами реформ оцениваются только позитивно. Они убеждены в том, что новая система оплаты труда учителей школ выгодна всем: учителям, детям и родителям . Утверждение, что «всем будет хорошо», нам предлагают принять на веру.

Оценивая такого рода новации (сегодня это иногда обозначается модным термином «инновации»), приведем, в свою очередь, контраргументы и мнения о том, к чему данные изменения приведут российскую школу не только в отдаленном, но и самом ближайшем будущем. Какие последствия от этого испытают ругаемое всеми, кому не лень, образование и страна в целом?

По мнению самих учителей школ, новая система оплаты труда не продумана и содержит в себе множество недостатков, которые крайне негативно скажутся на системе образования.

1. Физическая невозможность осуществления учителем индивидуального подхода. Цитата: «Сегодня заработная плата учителя зависит от количества детей в классе. К чему это приведет? К укрупнению классов, к снижению качества знаний учеников. Многие останутся вне поля зрения учителя. Значит, родителям придется нанимать репетиторов» .

Никакой пользы ни для учителей, ни для детей, ни для родителей это утверждение авторов реформ не содержит. Учителя получат большие, плохо управляемые классы, дети — минимум знаний, отсутствие воспитанности и культуры, а родители понесут дополнительные материальные затраты.

2. Работа для «галочки». Цитата: «Считаю, уровень образования повысится. И вот почему. Ставить двойки — невыгодно» . Конечно, остается еще единый государственный экзамен, где учащиеся должны будут показать уровень своих знаний, но тут возможны

самые различные варианты: как занятия с учениками после уроков, так и «натаскивание» их на ЕГЭ или полностью самостоятельная подготовка учеников — с помощью репетитора или без него. Либо еще один вариант — неподготовка к экзамену.

3. Необъективность новой системы оплаты труда. Как уже было сказано ранее, учет и оплата дополнительной внеклассной работы учителя в новой системе оплаты труда носит декларативный характер. Так, к примеру, «научно-исследовательская работа оценивается в один балл» .

4. Связь между успеваемостью учащихся и заработной платой учителя. Вместо того чтобы разрешить придуманную проблему погони за часами, новая система оплаты труда учителей школ создает вполне реальную проблему погони за оценками. Цитата: «Прежде чем поставить ученику оценку «два», учитель подумает: а не отразится ли это на его зарплате?» .

5. Снятие с учащихся и родителей ответственности за оценку. При новой системе оплаты труда учитель становится материально ответственным за «двойку». По мнению авторов реформ, это должно способствовать более эффективной работе и стремлению совершенствовать свою деятельность.

По нашему глубокому убеждению, подобные изменения дадут абсолютно обратный эффект. О какой эффективной работе может идти речь, если учитель будет лишен такого инструмента, как «плохая» оценка? Родители не будут получать реальных сведений об успеваемости своих детей и не смогут объективно контролировать процесс обучения.

6. Снижение реальной заработной платы учителя. Новая система оплаты труда учителя не оправдывает себя. Особенно это касается малокомплектных сельских школ. По новой стоимости ученико-часа заработная пла-

та за 18 часов стала ниже, чем была при старой системе оплаты труда . Декларативное заявление о том, что заработная плата учителя при новой системе оплаты труда, по крайней мере, не снизится, уже не оправдалось.

7. Выгодность работы только с одаренными детьми. Новая система оплаты труда ориентирует учителя на ведение дополнительной работы, но работы не со всеми детьми, а с теми, работа с которыми может принести дополнительные баллы к его заработной плате. Не приведет ли это к тому, что одаренные дети будут в центре внимания учителя, а остальные останутся вне поля зрения? Возможно, эта новая система оплаты труда сознательно направлена на отбор и обучение наиболее способных учеников и отсев всех остальных? Трудно в данном случае дать определенный ответ на такой вопрос.

8. Несправедливость подушевой оплаты труда. При подушевой системе оплаты труда молодой педагог может заработать больше, чем учитель высшей категории. Зарплата теперь напрямую зависит от наполняемости класса: чем больше учеников, тем больше он получит. Это несет отрицательные моменты, особенно для школ, где наполняемость классов разная .

По мнению авторов реформ, качество образования не зависит не только от количества учеников в классе, но и стажа, опыта работы педагога. Это вполне соответствует заявлениям о том, что старые кадры не хотят уступать место молодежи, приходящей из педагогических вузов и наглядно иллюстрирует тезис о том, что, если кадры не нужны, следует создать такие условия, чтобы они ушли сами. Но где взять им замену в нынешних условиях, если молодой учитель от неуважаемой обществом и особенно «родным» Минобразованием школы шарахается, как от чего-то низменного и позорного для современного россиянина.

9. Появление «дутых» цифр. Новая система оплаты труда учителей способствует появлению в школах завышенных показателей или, по-другому, «дутых» цифр. Притом под «дутыми» цифрами подразумеваются не только оценки, но и количество учащихся в классе.

По мнению авторов реформ, с введением новой системы оплаты труда уровень образования должен возрасти. Но каких результатов можно добиться на самом деле? Не приведет ли все это к ухудшению и разрушению системы образования. Фактически наука и система образования были единственным, чего не коснулись реформы 90-х гг., только благодаря этому они продолжали по инерции оставаться на достаточно высоком уровне функционирования.

Сейчас с легкой руки Министерства образования и науки, разрабатывавшего эту реформу, данный эксперимент внедряется во всех школах России под эгидой инноваций и повышения качества образования. Трудно предсказать, насколько большой вред способна принести школе эта реформа. Почему нельзя было провести данный эксперимент в одном регионе, в нескольких школах, оценить плюсы и минусы, увидеть ошибки и устранить их, прежде чем массово внедрять реформу по всей стране.

Реформа ужесточила и без того скудное финансирование системы образования, теперь учителя школ будут вынуждены думать только о выживании, а не о своей работе.

Страшно подумать о будущем системы образования. В результате реформы пострадают и учителя, и учащиеся. Чему сможет обучить голодный учитель? Сегодня образование в первую очередь зависит от учителей.

Так почему же учителей так унижают? Сейчас число работников в сфере образования превышает 6 млн человек. И лишь треть из них учителя. Остальные

4 млн — это чиновники, методисты, работники разного рода РОНО, ГорОНО и т. д. Таким образом, над каждым учителем «сидят» еще минимум два человека, которые никого, кроме него, не учат. Если сократить хотя бы половину этих надзирателей, высвободится значительное количество бюджетных средств. За счет этих денег можно было бы увеличить

реальный размер заработной платы учителей.

Пока еще российская система образования окончательно не развалилась, необходимо срочно поднимать престиж профессии учителя. И начинать это следует со значительного увеличения его заработной платы и иных социальных и профессиональных условий труда и быта.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. В ШКОЛАХ вводится новая система оплаты труда. Учителям будут платить за качество знаний. Общество и мы / 24 января 2009 года, №10—12 (8581—8583). — URL: http://www.zmnvest.ru /arch.html?a=l

2. КОВАЛЕВ, А. Государственные гарантии обеспечения обязательности общего среднего образования / А. Ковалев // Информационно-образовательный журнал «Российское образование». — 2008. — № 5.

3. КОВАЛЕВА, Г. С. Состояние российского образования / Г. С. Ковалева // Педагогика. — 2004. — № 6.

4. КАПТЕРЕВ, Б. Ф. Последняя образовательная реформа / Б. Ф. Каптерев // Педагогика. — 2005. — № 3.

5. МЕРКУЛОВА, Г. Кадры решают все / Г. Меркулова // Информационно-образовательный журнал Российское образование. — 2008. — № 2.

6. УЧИТЕЛЬ выбрался из сетки. Новая система оплаты труда позволит учителям зарабатывать в два раза больше / И. Ивойлова //»Российская газета». — Федеральный выпуск № 4890 от 16. 04. 2009. — URL: http://www.rg.ru/2009/04/16/uchitel.html

7. ЧЕМ выгодна предлагаемая система оплаты труда.—URL: http://upr.1september.ru /2004/24/1.htm

LIST OF LITERATURE

3. KOVALEVА, G. S. Status of Education of Russia / G. S. Kovaleva / Teachers-ka. — 2004. — № 6.

4. KAPTEREV, B.F. The latest educational reform / B. F. Kapterev / Teachers-ka. — 2005. — № 3.

6. THE TEACHER got out of the grid. The new wage system will help teachers zarabaty-vat twice.

Нормативное финансирование образования

Перевод бюджетного финансирования образования на норма­тивную основу является одним из приоритетных, если не „самым приоритетным» направлением модернизации образования. В рам­ках формирования эффективных экономических отношений в об­разовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:

• введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стан­дартов и необходимых условий образовательного процесса;

• разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, от­ражающих характер реализуемых ими образовательных про­грамм.

Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирова­ния образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для плани­рования финансирования постоянно были в центре внимания и ор­ганов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.

Нормативный подход к организации финансирования образова­ния был заложен в Законе «Об образовании». Финансирова­ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществлять­ся на основе федеральных нормативов финансирования государ­ственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образователь­ных учреждений — на основе федеральных нормативов и нормати­вов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассмат­риваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися­щие от количества обучающихся3.

3В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образователь­ных учреждений к категории малокомплектных.

Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:

• проектом „Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа» предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;

• Государственным советом в 2001 г. при формировании эф­фективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финанси­рование общего среднего и начального профессионально об­разования с учетом обеспечения государственных образова­тельных стандартов и необходимых условий образовательно­го процесса;

• Планом действий Правительства Российской Федерации в об­ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривал­ся переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;

• Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей фи­нансирования образовательных организаций всех уровней об­разования предусматривается введение нормативного поду­шевого финансирования;

• на заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., по­священного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управлен­ческих технологий и финансовых механизмов, более активно­го внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансирова­нием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нор­мативный метод определения объемов финансирования образова­тельных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможно­стями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образователь­ных услуг, нормативное финансирование является спо­собом оптимизации деятельности системы образования.

К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, суще­ственное снижение влияния субъективных факторов при распреде­лении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности обра­зовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансиро­вания образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:

• является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию — обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;

• повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета — величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирова­ние объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;

• рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными реше­ниями;

• должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;

• должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;

• является фактором оптимизации сети образовательных учре­ждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.

Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положи­тельные оценки нормативного подушевого финансирования, ши­рокого распространения этот инструмент пока не получил. На ос­нове подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирова­ние в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществля­ется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.

Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.

Кроме того, в ряде случаев положительные оценки норматив­ного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, по­скольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного

места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокра­щение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирова­ния. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смыс­ле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персона­ла сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансиро­вания, уже наметились процессы упразднения классов для отста­ющих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.

В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения об­разовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.

Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное фи­нансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению норматив­ного финансирования в образовании.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *