Международное сотрудничество прокуратуры

Международное сотрудничество органов прокуратуры

Закон о прокуратуре впервые наделил органы прокуратуры в лице Генеральной прокуратуры РФ значительными полномочиями по осуществлению международно-правового сотрудничества. В соответствии со ст. 2 этого Закона Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.

Такое взаимодействие с правоохранительными и правоприменительными службами, иными компетентными органами зарубежных государств, а также с соответствующими международными организациями, включая Европол и Интерпол, проводится в целях согласованности действий по противодействию организованной, транснациональной и иной преступности, по оказанию правовой помощи.

Это направление деятельности органов и учреждений прокуратуры получило развитие и актуальность также в связи с конституционным закреплением (п. 4 ст. 15 Конституции РФ) положения о вхождении в качестве составной части правовой системы РФ общепризнанных принципов и норм международного крова и международных договоров РФ. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Прямое действие международных договоров на территории РФ, а также определенные ими наряду с Конституцией РФ, и федеральными законами (ст. 3 Закона о прокуратуре) организации и порядок деятельности прокуратуры РФ, налагают на органы прокуратуры не только обязанности по надзору за их соблюдением и исполнением, но и по участию в работе по их разработке.

Развитие международной деятельности Генеральной прокуратуры РФ осуществляется в соответствии с ее компетенцией по следующим направлениям:

  • организация международного сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ);
  • организация международного сотрудничества в рамках Совета Европы;
  • организация международного сотрудничества в рамках ООН и ряда других международных организаций;
  • участие в разработке международных многосторонних и двусторонних договоров и соглашений по проблемам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи;
  • экстрадиция (выдача иностранных граждан за преступления совершенные вне пределов России, а также передача для отбытия наказания иностранных граждан, совершивших преступления на территории РФ).

Организация международного сотрудничества Генеральной прокуратуры РФ состоит в налаживании связей с прокуратурами других государств с использованием таких форм взаимодействия, как обмен делегациями специалистов для передачи опыта, консультации по правовым вопросам, научное и научно-практические конференции, семинары, встречи генеральных прокуроров и др.

Правовую базу международной деятельности прокуратуры РФ составляют различные международно-правовые акты: договоры, конвенции, декларации, соглашения, заявления, обращения и иные документы, в том числе и продолжающие действие в порядке правопреемства Россией договоры, заключенные СССР со многими странами, подтверждающие их действие до заключения новых договоров.

Во взаимоотношениях со странами СНГ следует выделить Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенную в г. Минске 22 января 1993 г., а также Соглашение между Генеральными прокурорами государств — участников Протокола к данной конвенции о порядке сношений компетентных учреждений при выполнении процессуальных и иных действий по уголовным делам, вступившим в действие с января 2001 г.

Согласно требованиям этих международно-правовых актов поручения о выполнении процессуальных и иных действий, проведение которых в соответствии с законодательством запрашивающей договаривающейся стороны санкционировано прокурором (судом), направляются для исполнения на территории запрашиваемой договаривающейся стороны прокурором, осуществляющим надзор за следствием и дознанием по уголовному делу, по которому дается поручение.

Поручения по вопросам выполнения действий, требующих санкции прокурора (суда) адресуются прокурору, осуществляющему надзор за соблюдением законов органом следствия и дознания, к компетенции которого относится выполнение действий. В случаях, когда точное место выполнения процессуальных и иных действий неизвестно, поручение направляется в адрес Генеральной прокуратуры, не имеющей областного деления, или прокуратуры области (приравненной к ней прокуратуры), на территории которой они должны выполняться.

С момента вступления России в Совет Европы, а также подписания и ратификации Европейских конвенций «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» 1959 г. и «О выдаче» 1957 г. и соответствующих протоколов к ним, которые для Российской Федерации вступили в силу 9 марта 2000 г., Генеральной прокуратурой РФ выполняется значительный объем работы как по реализации программы этого Совета, так и по оказанию взаимной правовой помощи и экстрадиции с европейскими странами.

В соответствии с Конвенцией 1959 г. к вопросам оказания правовой помощи относятся:

  • исполнение судебных поручений, касающихся уголовных дел, в целях получения свидетельских показаний или передачи вещественных доказательств, материалов или документов;
  • вручение судебных повесток и постановлений о явке в суд запрашивающей стороны свидетелей, экспертов и обвиняемых;
  • передача выдержек из судебных материалов и информации о них, необходимых для рассмотрения уголовного дела;
  • информировании государств — участников Конвенции о вынесении обвинительных приговоров и принятии последующих мер в отношении их граждан.

В феврале 2000 г. Европейская Комиссия по проблемам преступности Совета Европы разработала типовую форму запроса о правовой помощи, в соответствии с которой запрос должен содержать ряд обязательных требований, в том числе наименование запрашивающего государства и органа, дату запроса, предмет запроса и т.п. реквизиты, также может содержать просьбу к запрашиваемой стороне подтвердить получение запроса и сообщить дату, к которой можно ожидать ответы.

При оказании правовой помощи на основании Конвенции 1959 г. обращающемуся с просьбой иностранному государству может быть отказано, если:

  • просьба касается преступления, которое запрашиваемая сторона считает политическим или связанным с политическим;
  • запрашиваемая сторона считает, что выполнение просьбы может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим существенно важным интересам страны;
  • преследование или исполнение решения по делу невозможно ввиду истечения срока давности в соответствии с законодательством Российской Федерации и иные случаи.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 25 октября 1999 г. № 190-ФЗ о ратификации Конвенции «О выдаче» 1957 г. Генеральная прокуратура РФ — орган Российской Федерации, к компетенции которого отнесено решение вопроса о выдаче. Указанным Федеральным законом, предусмотрена возможность судебного обжалования лицом решения компетентного органа о его выдаче иностранному государству.

Данная новация, так же как возможность отказа в экстрадиции в связи с политическим характером преступления, по поводу которого поступил запрос, отличает Конвенцию 1957г. от Минской конвенции 1993 г. и обязывает распространять содержащиеся в ратифицированной Конвенции стандарты на взаимоотношения со странами СНГ.

Выполнение поручений на территории России в порядке оказания правовой помощи производится с соблюдением действующих законов. Взаимодействие прокуроров, судов, следователей, органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международных организаций в сфере уголовного судопроизводства осуществляется в порядке, установленном гл. 53 вновь принятого УПК РФ.

Прокуратура, используя полномочия по взаимодействию с зарубежными странами, кроме обращений об оказании правовой помощи по уголовным делам вправе обращаться к компетентным органам сотрудничающих с Россией стран и по иным вопросам: о предоставлении сведений об установлении адресов, места работы и доходов лиц, к которым предъявлены имущественные требования в установленном законом порядке; о признании и исполнении судебных решений по гражданским делам и другим.

В Генеральной прокуратуре РФ с г. функционирует международно-правовое управление, которое выполняет основную работу по всем направлениям международного сотрудничества прокуратуры РФ, включая вопросы экстрадиции. Вместе с тем исполнение поручений об оказании правовой помощи, а также подготовка таких поручений для направления в иные страны возлагается на подразделения (отделы, управления) Генеральной прокуратуры РФ.

Эти подразделения в пределах своей компетенции исполняют непосредственно поступившие поручения либо организуют такое исполнение нижестоящими прокурорами, органами МВД, ФСБ, иными правоохранительными органами, либо подготавливают поручения об оказании помощи.

Особое внимание в международной деятельности прокуратуры уделяется формированию надежной системы антикриминального взаимодействия в рамках Совета генеральных прокуроров СНГ. Он создан в целях укрепления сотрудничества органов прокуратуры в сфере обеспечения законности, борьбы с транснациональной преступностью в СНГ, обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по конкретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям правоохранительного характера.

Для организации работы Совета в г. образована постоянно действующая исполнительная группа из числа представителей прокуратур СНГ — Секретариат Координационного Совета.

Деятельность Координационного Совета в первую очередь направлена на реализацию межгосударственных программ совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств — участников СНГ, Концепций взаимодействия государств — участников СНГ по борьбе с преступностью, которая одобрена решением глав государств СНГ 2 апреля 1999 г.

Генеральная прокуратура России является одним из инициаторов и активным участником учрежденной в 1996 г. международной ассоциации прокуроров, объединяющей органы прокуратуры 37 стран мира, которая ставит своей главной задачей налаживание тесного сотрудничества прокуратур всех государств мирового сообщества.

Кроме многосторонних международных соглашений прокуратура укрепляет двусторонние связи с отдельными государствами. Особо следует выделить быстро развивающиеся связи между прокуратурами России и Китайской Народной Республики, результатом которых стало подписание двустороннего соглашения о сотрудничестве, проведение совместного совещания приграничных прокуроров двух стран, подписание протокола о взаимоотношениях между органами прокуратуры России и КНР в приграничной зоне.

Представитель Генеральной прокуратуры участвует в работе Международного Трибунала в Югославии. Усилиями прокуратуры развивается сотрудничество с прокуратурами Финляндии, Швейцарии, Швеции, Кипра, Монголии, Вьетнама, Венгрии и ряда других государств. Налажено взаимодействие с прокуратурами Англии, Франции и Германии.

Правовые основы международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации

Объективные процессы глобализации и международной интеграции обусловливают не только стремительное развитие инновационных технологий, расширение экономических, научных, культурных и других связей в мировом сообществе, но и сопровождаются ростом организованной международной преступности в сфере незаконного оборота оружия, наркотических и психотропных веществ, коррупции, легализации доходов, полученных преступным путем, и торговли людьми.

Именно поэтому взаимодействие органов прокуратуры РФ и компетентных органов зарубежных стран в области противодействия преступности и уголовной юстиции становится наиболее востребованным и значимым направлением их деятельности.

Нормативно-правовой основой международного сотрудничества российских прокуроров с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств, а также с международными и межгосударственными организациями в сфере борьбы с преступностью, укрепления законности и правопорядка являются: 1) многосторонние и двусторонние договоры Российской Федерации с иностранными государствами; 2) Конституция и федеральное законодательство; 3) организационно-распорядительные документы Генпрокурора РФ (приказы, указания).

В настоящее время Российская Федерация является участницей более 300 многосторонних и двусторонних договоров о международном сотрудничестве, в которых определены общие условия и обязательства сторон в борьбе с преступностью, порядок и формы оказания правовой помощи по всем уголовным делам либо по делам о терроризме, незаконном обороте наркотиков, торговле людьми и коррупции, а также основания и порядок выдачи лиц для уголовного преследования и исполнения приговора.

В сфере уголовного судопроизводства правовой основой международного сотрудничества и взаимодействия прокуроров с компетентными органами и должностными лицами зарубежных стран являются следующие многосторонние (универсальные) договоры Российской Федерации: Европейская конвенция о выдаче 1957 г. с Дополнительными протоколами к ней 1975 и 1978 гг.; Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. и Дополнительный протокол к ней 1978 г.; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. с Протоколом к ней 1997 г.; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 2002 г. (Россия пока не ратифицировала данную Конвенцию); Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения 1997 г.; Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания 1998 г. и др.

Международное сотрудничество органов прокуратуры РФ по вопросам оказания правовой помощи и выдачи регламентируют также другие многосторонние договоры, заключенные в рамках Совета Европы или иод эгидой ООН: Европейская конвенция о передаче судопроизводства по уголовным делам 1972 г.; Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 г.; Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.; Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.; Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г.; Конвенция против транснациональной организованной преступности 2000 г. и дополняющие ее Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху; Конвенция ООН против коррупции 2003 г.; Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 2005 г.; Конвенция Совета Европы по борьбе с торговлей людьми 2005 г.; Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма 2005 г.; Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г.

В случае если Россия является одновременно участником многостороннего и двустороннего договоров, то при расхождении установленных в них правил положения многостороннего договора имеют преимущество перед процедурами двустороннего договора.

В соответствии со ст. 28 Европейской конвенции о выдаче 1957 г. и ст. 26 Европейской конвенции о правовой помощи 1959 г. правила данных Конвенций в отношении государств, к которым они применяются, имеют преимущество перед положениями любых двусторонних договоров, регулирующих оказание правовой помощи по уголовным делам, а также выдачу.

Нормативные правовые основы международного сотрудничества российских прокуроров с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств в сфере борьбы с преступностью, оказания правовой помощи по уголовным делам, осуществления уголовного преследования и выдачи закреплены в национальном законодательстве РФ.

Так, в ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. При этом устанавливается приоритет международного договора над положениями федерального закона. Вместе с тем если обнаруживается противоречие между международным договором РФ и Конституцией, то оно разрешается в пользу Конституции на том основании, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15).

В ходе международного сотрудничества и взаимодействия с компетентными органами иностранных государств в сфере выдачи органы прокуратуры РФ обязаны неукоснительно соблюдать конституционные положения о том, что:

  • 1) никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление (ч. 1 ст. 50);
  • 2) гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству (ч. 1 ст. 61);
  • 3) в Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в России преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляется на основе федерального закона или международного договора РФ (ч. 2 ст. 63).

При взаимодействии органов прокуратуры РФ с компетентными органами иностранных государств в сфере уголовного судопроизводства по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам, а также выдачи лица для уголовного преследования или исполнения приговора должны учитываться:

  • 1) нормативные положения ч. 4 ст. 11 УК об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом, в случае совершения ими преступлений па территории РФ, а также ч. 2 ст. 3 УПК о том, что процессуальные действия в отношении лиц, пользующихся иммунитетом от таких действий в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ, производятся с согласия иностранного государства, на службе которого находится или находилось лицо, пользующееся иммунитетом, или международной организации, членом персонала которой оно является или являлось;
  • 2) основания и пределы действия уголовного закона в отношении лиц, совершивших преступления вне пределов Российской Федерации, закрепленные в ст. 12 УК;
  • 3) основания для отказа в выдаче иностранному государству граждан Российской Федерации, совершивших преступления на территории иностранного государства, установленные в ч. 1 ст. 13 УК;
  • 4) основания для выдачи иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших преступления вне пределов Российской Федерации и находившихся на ее территории, предусмотренные ч. 2 ст. 13 УК;
  • 5) нормативные положения ч. 2.1 ст. 59 УК о том, что смертная казнь не назначается лицу, выданному Российской Федерации иностранным государством для уголовного преследования в соответствии с международным договором РФ или на основе принципа взаимности, если законодательством иностранного государства, выдавшего лицо, смертная казнь за совершенное этим лицом преступление не предусмотрена или неприменение смертной казни является условием выдачи либо смертная казнь не может быть ему назначена по иным основаниям;
  • 6) правила, установленные в ч. 4 ст. 72 УК, о том, что время содержания лица под стражей до вступления приговора в законную силу и время отбытия лишения свободы, назначенного приговором суда за преступление, совершенное вне пределов Российской Федерации, в случае выдачи на основании ст. 13 УК засчитываются из расчета один день за один день.

Основные нормативные положения о порядке международного сотрудничества и взаимодействия органов прокуратуры (прокуроров) РФ с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств, а также международными организациями в сфере уголовного судопроизводства закреплены и детально регламентированы в гл. 53 УПК.

Правовые основы и формы международного сотрудничества органов прокуратуры РФ также определены в Законе о прокуратуре, в соответствии со ст. 2 которого Генпрокуратура РФ в пределах своей компетенции: 1) осуществляет прямые связи и сотрудничество с прокуратурами и соответствующими органами зарубежных стран, а также с международными и межгосударственными организациями; 2) сотрудничает с ними в области укрепления законности, правопорядка и противодействия преступности; 3) заключает соглашения но вопросам борьбы с преступностью и оказания правовой помощи; 4) участвует в разработке и выполнении международных договоров РФ.

Нормативные положения гл. 29.1 КоАП, введенные в действие Федеральным законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ, возложили на Генпрокуратуру РФ обязанность обеспечения международного сотрудничества в сфере оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Международное сотрудничество Генпрокуратуры РФ и других правоохранительных органов России с компетентными органами и должностными лицами иностранных государств в рамках Интерпола по вопросам розыска и задержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных осуществляется на основе нормативных положений, установленных Указом Президента РФ от 30.07.1996 № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции – Интерпола», в рамках СНГ – в соответствии с Договором государств – участников СНГ о международном розыске лиц от 10.12.2010.

Нормативной основой международного сотрудничества и взаимодействия Генпрокуратуры РФ с прокуратурами зарубежных стран являются двусторонние межведомственные соглашения, которые заключены в настоящее время с компетентными органами 42 иностранных государств. На базе таких соглашений подписываются программы сотрудничества и реализуются предусмотренные в них мероприятия, осуществляется обмен опытом работы, нормативными правовыми актами и методическими материалами, проводятся совместные круглые столы, семинары, конференции и практические тренинги, консультации по вопросам выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам и др.

Как видно, межведомственные соглашения Генпрокуратуры РФ с генеральными прокуратурами зарубежных стран играют субсидиарную (дополнительную) роль – они детализируют установленные международными договорами и внутренним законодательством формы и механизмы сотрудничества в сфере уголовной юстиции. В таких соглашениях не содержится правовых норм, устанавливающих порядок производства по уголовным делам и регулирующих процессуальные правила оказания правовой помощи и выдачи лиц для уголовного преследования.

Международное сотрудничество Генпрокуратуры РФ в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, законности, правопорядка и борьбы с преступностью, в развитии договорноправовой базы успешно осуществляется на многосторонней основе с органами прокуратуры стран СНГ в рамках Координационного совета генеральных прокуроров государств – участников СНГ (КСГП), Положение о котором утверждено Решением Совета глав государств СНГ от 25.01.2000. Соблюдая равенство всех членов КСГП, Генпрокуратура РФ активно участвует во всех мероприятиях по вопросам международного сотрудничества органов прокуратуры стран СНГ.

В случае отсутствия многосторонних или двусторонних договоров Российской Федерации с иностранным государством взаимодействие Генпрокуратуры РФ с компетентными органами иностранного государства в сфере уголовного судопроизводства осуществляется на основе принципа взаимности, который является общепризнанным и заключается в том, что при достижении межгосударственных договоренностей по дипломатическим каналам Генпрокуратура РФ в письменной форме подтверждает свое обязательство оказать от имени России правовую помощь иностранному государству в производстве отдельных процессуальных действий (ч. 2 ст. 453 УПК) либо выдавать в будущем этому государству лиц в соответствии с федеральным законодательством (ч. 1 ст. 460 УПК).

Организационные основы и порядок международного сотрудничества органов прокуратуры РФ с компетентными органами иностранных государств, в том числе с прокуратурами государств – участников СНГ по вопросам экстрадиции, выполнения процессуальных и иных действий, требующих решения суда или санкции прокурора, определены:

  • 1) Соглашением между генеральными прокурорами государств – участников Протокола к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993 о порядке сношений компетентных учреждений при выполнении процессуальных и иных действий по уголовным делам от 29.06.2000;
  • 2) приказом Генпрокурора РФ от 12.03.2009 № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации»;
  • 3) указанием Генпрокурора РФ от 18.10.2008 № 212/35 «О порядке работы органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам выдачи лиц для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговора и передачи лиц, совершивших общественно опасные деяния, для проведения принудительного лечения»;
  • 4) указанием Генпрокурора РФ от 12.03.2009 № 68/35 «О порядке рассмотрения и исполнения в органах прокуратуры Российской Федерации поручений об осуществлении уголовного преследования, запросов о правовой помощи или о возбуждении уголовного дела, поступивших от компетентных органов иностранных государств», а также другими организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ по вопросам международного сотрудничества.

В названных нормативных правовых актах Генпрокурора РФ определено, что взаимодействие с органами, организациями и учреждениями иностранных государств, а также международными организациями является одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры РФ, в связи с чем органам и организациям российской прокуратуры всех уровней предписано: 1) обеспечить неукоснительное соблюдение и исполнение требований международных договоров и соглашений, участниками которых является Россия, а также внутреннего законодательства, регулирующего вопросы международного сотрудничества, при этом особое внимание уделять исполнению национального законодательства о международном сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства; 2) добиваться реальной защиты интересов России, прав и свобод человека и гражданина; 3) обеспечивать участие прокуроров в международных совещаниях, конференциях, семинарах и других мероприятиях, проводимых международными организациями и правоохранительными органами зарубежных стран по вопросам, относящимся к компетенции прокуратуры России, исходя из ее координирующей роли в борьбе с преступностью.

Генпрокуратурой РФ совместно с МИД России и Минюстом России проводится интенсивная работа по совершенствованию нормативных правовых основ международного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями в части: модернизации европейских конвенций о сотрудничестве в уголовной сфере; присоединения России к договорам, заключенным в рамках региональных (субрегиональных) организаций Америки, Азии и Африки в области уголовного судопроизводства; заключения соглашений о разделе имущества, полученного преступным путем и конфискованного в результате международного сотрудничества; реформирования законодательной базы РФ по вопросам розыска, ареста и конфискации доходов, полученных преступным путем, а также возврата в Россию имущества, конфискованного в результате международного сотрудничества компетентных органов Российской Федерации и зарубежных стран.

  • Ратифицирован Федеральным законом от 05.05.2014 № 87-ФЗ.
  • Полный перечень указанных документов см.: Участие органов прокуратуры Российской Федерации в международном сотрудничестве по вопросам выдачи и правовой помощи по уголовным делам: сб. методич. и информ. материалов / под общ. ред. А. Г. Звягинцева. М.: Генпрокуратура РФ, 2011. С. 131 – 179.

Международное сотрудничество органов прокуратуры

сотрудничество правоохранительный прокурорский надзор

Прокуратура Российской Федерации ? единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов. Реальная связь законов и международных договоров как составных частей российской правовой системы обусловливает значение для прокуратуры и международно-правового регулирования. Эта связь в особой мере проявляется при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также в процессе уголовного преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Неслучайно в Федеральном законе «О прокуратуре» к правовым основам деятельности прокуратуры отнесены не только Конституция Российской Федерации и федеральные законы, но и международные договоры Российской Федерации.

Реализация Генеральной прокуратурой Российской Федерации норм международного права осуществляется по двум направлениям: международно-правовое сотрудничество и правовая помощь.

Эти понятия неоднозначны. Международно-правовое сотрудничество означает целенаправленную и постоянную, совместную и согласованную, широкую по масштабам и разнообразную по формам и направлениям деятельность компетентных правоохранительных органов, затрагивающую общие интересы сотрудничающих государств и направленную на достижение единых целей в борьбе с преступностью и обеспечение эффективности деятельности прокуратуры. Сотрудничество охватывает оперативно-розыскные действия, а также те процессуальные действия, которые осуществляются без запроса, в связи с обнаружением лиц или признаков преступления, затрагивающих интересы другого государства.

В частности, о сотрудничестве можно говорить в случае задержания лица, если есть предусмотренные законодательством основания подозревать, что оно совершило на территории другой договаривающейся стороны преступление, влекущее выдачу.

Правовая помощь ? это выполнение отдельных действий, предусмотренных соглашениями между государствами, которые призваны лишь содействовать решению отдельных вопросов, связанных с расследованием, судебным рассмотрением и исполнением наказания по отдельным уголовным делам. К тому же правовая помощь включает в себя только процессуальные действия, осуществляемые на основании просьб правоохранительных органов иностранных государств. Юридическое основание правовой помощи ? поручения иностранных учреждений юстиции.

Международному сотрудничеству Генеральной прокуратурой Российской Федерации в последние годы уделяется достаточно серьезное внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что, например, за 2006 г. были подготовлены 26 соглашений и меморандумов о сотрудничестве Генеральной прокуратуры Российской Федерации с правоохранительными органами иностранных государств и международными организациями. Проведена правовая экспертиза более 50 проектов международных нормативных актов.

Ранее Генеральной прокуратурой Российской Федерации заключены несколько межведомственных соглашений о правовой помощи и сотрудничестве с прокуратурами Республики Армения, Украины, Азербайджанской Республики, Республики Грузия, Республики Молдова, Республики Таджикистан, Туркменистана. С 1992 г. действует многостороннее Соглашение о правовой помощи и сотрудничестве между органами прокуратуры Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан, Российской Федерации, согласно которому образован Совет генеральных прокуроров. По этому Соглашению Стороны обязуются оказывать друг другу помощь по следующим вопросам: выполнение отдельных процессуальных действий, выполнение надзорных функций, связанных с расследованием преступлений, рассмотрение вопросов о реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц, содействие в розыске без вести пропавших, пересылка материалов прокурорско-следственной деятельности и т.д. Сотрудничество по линии СНГ занимает одно из центральных направлений в деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Только в 2006 г. она участвовала в разработке следующих документов: Программа сотрудничества государств-участников СНГ в борьбе с торговлей людьми; Соглашение о создании Единой информационной базы нормативно-правовых актов государств-участников СНГ; Договор государств-участников СНГ о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма; Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств; Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными проявлениями экстремизма; Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств-участников СНГ в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств-участников СНГ в борьбе с коррупцией; Соглашение по сотрудничеству стран СНГ в борьбе с хищениями культурных и исторических ценностей.

За пределами СНГ подписаны двусторонние соглашения о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами Швейцарской Конфедерации (1994 г.), Китайской Народной Республики (1997 г.), Монголии (1997 г.), Федеративной Республики Бразилии (2006 г.) и другие.

Подписаны меморандумы о взаимопонимании между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Министерством юстиции Финляндской Республики, о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Высшим государственным представительством Чешской Республики.

У некоторых соглашений есть свои особенности. В частности, Соглашения с КНР и Монголией предусматривают непосредственное сотрудничество между органами прокуратур приграничных регионов соответствующих стран. Во исполнение Соглашения между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Верховной народной прокуратурой КНР 15 октября 1997 г. в Хабаровске был подписан Протокол встречи руководителей прокуратур приграничных регионов Российской Федерации и КНР. Документ предписывает прокурорам приграничных регионов Российской Федерации и КНР в пределах своей компетенции развивать непосредственное сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью, раскрытия, расследования и пресечения преступлений и других правонарушений, розыска и задержания преступников, скрывающихся на их территориях, а также по другим направлениям прокурорской деятельности.

В целом оцениваем межведомственные соглашения, заключенные Генеральной прокуратурой Российской Федерации, как источники международного права. Тем не менее, неясно, к какой отрасли права их следует причислять, и какова их роль в регулировании международных отношений. Спорным остается вопрос относительно статуса межведомственных соглашений, заключаемых Генеральной прокуратурой Российской Федерации с Генеральными прокуратурами зарубежных государств.

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. не содержит классификации международных договоров. В п. 2 ст. 3 ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» говорится: международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Генеральная прокуратура Российской Федерации согласно Конституции не относится к органам исполнительной власти. Вместе с тем в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре» она правомочна в пределах своей компетенции осуществлять прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничать с ними, заключать соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвовать в разработке международных договоров Российской Федерации. Толкование статьи может быть двояким. Во-первых, можно считать, что заключаемые Генеральной прокуратурой Российской Федерации соглашения с соответствующими органами других государств не относятся к международным договорам.

Участие в нормотворчестве и самостоятельное заключение договоров не одно и то же. Во-вторых, законодатель при принятии этой нормы подразумевал, что соглашения Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью относятся к международным договорам межведомственного характера.

Межведомственные соглашения Генеральной прокуратуры Российской Федерации по своей сути относятся к международному уголовно-процессуальному праву, так как их нормы практически содержат процессуальные предписания. Более того, они выступают в виде субсидиарных норм, способствующих более полному выполнению взятых обязательств по межгосударственным и межправительственным договорам, регламентирующим вопросы сотрудничества и правовой помощи.

Важные функции Генеральной прокуратуры Российской Федерации заключаются в организационно-правовых мероприятиях, относящихся к правовой помощи, в том числе к выдаче лиц, совершивших преступления. Это одно из центральных направлений деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации в области международного сотрудничества. За 2006 г. ею разрешено более 3000 материалов о выдаче лиц из России. В частности, принято 1064 решения о выдаче, отказано в выдаче 331 лица, в 205 случаях выдача была отсрочена, остальные материалы находятся в производстве.

Направлено в компетентные органы иностранных государств 423 требования о выдаче, из которых удовлетворено 225, в том числе странами СНГ ? 206.

В течение 2006 г. от компетентных органов иностранных государств поступило 2399 запросов об оказании правовой помощи, из них 1570 ? из государств-участников СНГ.

Правовая помощь осуществляется как на основании международных договоров, под которыми понимаются не только традиционные соглашения (конвенции) о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, но и универсальные и локальные конвенции, направленные на борьбу с международными преступлениями и преступлениями международного характера, регламентирующие, в частности, вопросы правовой помощи, учредительные акты международных судебных учреждений (трибуналов), а также межправительственные соглашения о сотрудничестве правоохранительных органов государств в борьбе с преступностью и соглашения о сотрудничестве и правовой помощи межведомственного характера.

Важное место в реализации правовой помощи отводится национальному законодательству. В правовой системе Российской Федерации правовая помощь по уголовным делам регулируется нормами главы 53 Уголовно-процессуального кодекса.

Нормы уголовно-процессуального закона призваны не подменять собой положения международных договоров Российской Федерации, а, напротив, обеспечивать исполнение следующих из договоров международных обязательств России. Вместе с тем следует обратить внимание на некоторые пробелы в УПК. Так, в гл. 53 «Основные положения о порядке взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями» ни одна статья не рассматривает какие-либо процессуальные действия с международными организациями. Хотя на практике такое взаимодействие осуществляется и особенно эффективно ? по линии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Непоследователен законодатель в употреблении термина «запрос о правовой помощи». В ст. 453 УПК использован термин «запрос о правовой помощи», в ч. 3 статьи указанный документ уже назван «запрос о производстве процессуальных действий», в ст. 455 УПК он называется поручением об оказании правовой помощи. Без единообразия на практике происходит путаница, что негативно сказывается на принятии решения иностранным государством об оказании правовой помощи. Кроме того, незакрепление перечня процессуальных действий в УПК приводит на практике к тому, что в поручении указываются просьбы, которые не предусмотрены в международных договорах и, соответственно, не могут быть в принципе исполнены компетентными органами иностранных государств. Так, абсолютно, незаконны просьбы взять у находящегося за рубежом лица обязательство о явке в письменном виде.

Действие международных договоров (соглашений) в Генеральной прокуратуре объявляется приказами и другими локальными нормативными актами, которые предписывают начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокурорам субъектов Российской Федерации, военным и природоохранным прокурорам проводить работу по выполнению ходатайств о правовой помощи в соответствии с договорами. При этом указывается, что стороны при выполнении действий в рамках правовой помощи сносятся друг с другом только через центральные органы (если в договорах не указано иное), что отражает правила договоров о правовой помощи.

К числу сравнительно новых относится проблема реагирования Генеральной прокуратуры Российской Федерации на постановления Европейского суда по правам человека в той мере, в какой это касается прокурорского надзора и других аспектов прокурорской деятельности. Один из примеров ? информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26 июля 2005 г., касающееся Постановления Европейского суда по делу «Панченко против Российской Федерации». В этом письме прокурорам субъектов Федерации во избежание в дальнейшем нарушения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней предписано изучить Постановление Суда и впредь учитывать допущенные нарушения при избрании мер пресечения в виде заключения под стражу, продлении сроков содержания под стражей, а также при разрешении в судебном заседании заявленных ходатайств об изменении меры пресечения, кассационных и надзорных жалоб по этому вопросу. Подобное письмо, охватывающее постановления Суда по трем делам, было направлено 7 декабря 2005 г.

Таким образом, Генеральная прокуратура Российской Федерации в соответствии с возложенными на нее задачами активно участвует в международном сотрудничестве и эффективно применяет нормы международных договоров, направленные на оказание взаимной правовой помощи.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *