Консультативными формами демократии являются

Общая характеристика форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, их виды

Лекция № 8. Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления

Наиболее полная реализация принципа участия населения в управлении обществом и государством должна проявляться на уровне местного самоуправления, так как последнее, с одной стороны, затрагивает важнейшие жизненные интересы населения, а с другой – наиболее близко к нему. Непосредственная демократия, или другими словами, непосредственное осуществление населением местного самоуправления означает, что граждане сами, а не через представителей участвуют в решении вопросов местной жизни. Институты непосредственной демократии позволяют гражданам выражать интересы населения соответствующей территории, участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, осуществлять контроль за деятельностью этих органов.

Наиболее важные и распространенные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления перечислены в главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления», причем некоторые формы (опрос, публичные слушания) впервые получили законодательное закрепление. Из названия главы видно, что законодатель делит все формы непосредственной демократии на местном уровне на две группы.

К первой группе относятся формы, которые предполагают «непосредственное осуществление населением местного самоуправления», то есть решающее участие, принятие населением решений, имеющих обязательную юридическую силу и не нуждающихся в последующем утверждении: муниципальные выборы, местные референдумы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

В отличие от него, во вторую группу входят означает консультативные формы, рекомендательные акты, предполагающие лишь «участие населения в осуществлении местного самоуправления», где мнение населения может учитываться, влиять на принятие решений, являться одной из стадий принятия решения, но последнее слово принадлежит соответствующим органам власти: голосование по вопросам изменения территории или преобразования муниципального образования, собрания, конференции граждан, публичные слушания, правотворческая инициатива, обращения в органы местного самоуправления. Правда, использование некоторых консультативных форм в случаях, предусмотренных законом, является обязательным (например, голосование по вопросу изменения территории или преобразования муниципального образования, проведение публичных слушаний по проекту устава муниципального образования), но органы власти могут не согласиться с мнением населения.

Перечень форм непосредственной демократии, закрепленный в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, не является исчерпывающим. Статья 33 названного Федерального закона устанавливает, что наряду с предусмотренными в нем формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Установлены лишь общие критерии такого участия: должны соблюдаться принципы законности и добровольности.

Принцип законности непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления означает, что все формы непосредственного волеизъявления населения на местном уровне должны проводиться в рамках, установленных законом. Порядок использования большинства форм прямой демократии регламентируется на уровне федеральных законов, а более подробное регулирование осуществляется законами субъектов федерации и уставами, иными нормативными правовыми актами муниципальных образований.

А из принципа добровольности вытекает, что только сами жители муниципального образования вправе принимать решение об объеме их участия в осуществлении местного самоуправления. Никакое принуждение здесь недопустимо.

На государственные органы и их должностных лица, органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления возложена обязанность содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

2. Местный референдум: правовое регулирование, принципы проведения, стадии

Местный референдум как форма непосредственной демократии представляет собой голосование населения муниципального образования по наиболее важным вопросам местной жизни, результаты которого в чьем-либо дополнительном утверждении не нуждаются и имеют обязательную юридическую силу, причем более высокую, чем иные муниципальные правовые акты. Он может проводиться только по тем вопросам местного значения, которые отнесены к ведению соответствующего муниципального образования. На практике институт местного референдума применяется для принятия наиболее значимых муниципальных правовых актов; для выбора одного варианта решения значимого для значительной части населения из нескольких возможных; для принятия решения, от которого отказываются органы местного самоуправления (например – о запрете строительства экологически опасного объекта, о переименовании муниципального образования, утверждении плана застройки территории и т.п.).

При этом с учетом сложности ряда вопросов, длительности процедуры проведения референдума, наличия других форм народовластия не могут быть вынесены на местный референдум вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Остальные вопросы местной жизни, выносимые на местный референдум и их содержание не должны противоречить правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу (федеральным законам, законам субъектов федерации и др.).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что в уставах муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако на практике эта возможность не используется, и институт местного референдума является факультативной, не обязательной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта федерации. В Красноярском крае 28.06.2007 г. принят закон «О референдумах в Красноярском крае», который регулирует одновременно процедуру референдума субъекта федерации и местных референдумов. Муниципальные образования могут дополнять это правовое регулирование своими правовыми актами.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Если инициатива выдвигается гражданами или общественными объединениями, они должны собрать определенное количество подписей в поддержку своей инициативы. Конкретное количество подписей устанавливается уставом муниципального образования; федеральный закон лишь устанавливает, что оно должно быть не менее пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. В Уставе г. Красноярска содержится аналогичное требование.

Для выдвижения инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению референдума. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в соответствующий орган местного самоуправления подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Орган местного самоуправления, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона и устава муниципального образования, в течение установленного срока принимает решение о регистрации инициативной группы или отказывает в ней. Основанием для отказа в регистрации может быть только нарушение группой закона и устава. Отказ по мотивам нецелесообразности не допускается, причем инициативная группа вправе обжаловать отказ в суд.

Следует отметить достаточно длительный срок для регистрации инициативной группы. Так, избирательная комиссия муниципального образования вправе рассматривать ходатайство инициативной группы и прилагаемые к нему документы в течение 15 дней. Если к ним не будет претензий, то документы передаются в представительный орган муниципального образования, которому дается 20 дней для проверки законности вопроса, выносимого на местный референдум. После этого избирательная комиссия в течение 15 дней регистрирует инициативную группу.

С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может начинать собирать подписи в поддержку инициативы о проведении местного референдума. Минимальный срок для сбора подписей, установленный федеральным законом – 20 дней. Подписи собираются посредством их внесения в подписные листы, содержащие формулировку вопроса (решения), предлагаемого к вынесению на референдум.

Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение установленного срока (30 дней) принимает решение по данному вопросу. Согласно Закону это обязанность представительного органа. Представительный орган должен принять одно из двух решений:

1) о назначении местного референдума, дате его проведения и мерах по его обеспечению;

2) об отклонении требований о назначении местного референдума в случае нарушения закона инициаторами референдума.

В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. В этом случае местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Местный референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. Решение признается принятым, если за него проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

На практике местные референдумы применяются довольно редко. Так, в 2004 – 2005 годах в 22 субъектах Федерации было проведено 400 местных референдумов. Основным вопросом было определение структуры органов местного самоуправления. В 2007 году было проведено 122 местных референдума в 12 субъектах Федерации. Наибольшее количество местных референдумов прошло в Калужской области – 61, Белгородской области – 30. Средняя явка составила более 56 %. При этом 7 запланированных референдумов не состоялись ввиду низкой явки населения – в Челябинской, Новгородской, Московской и Калужской областях.

3. Муниципальные выборы: правовое регулирование, реализация принципов избирательного права при проведении муниципальных выборов, муниципальные избирательные системы, стадии муниципальных выборов

Муниципальные выборы – форма непосредственной демократии, с помощью которой на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избираются депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. На практике в настоящее время проводятся выборы только депутатов представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, хотя теоретически уставом могут быть предусмотрены выборы и других должностных лиц (например, членов контрольно-счетного органа). В этом случае к ним будет применяться такой же порядок избрания, как и к главе муниципального образования.

В муниципальных выборах реализуются права граждан Российской Федерации (а в случаях, предусмотренных международными договорами – и постоянно проживающих иностранных граждан) избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

Порядок проведения выборов определяется федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и прав граждан на участие в референдуме», а также законом субъекта федерации – например, в Красноярском крае муниципальные выборы регулируются Законом края от 2 октября 2003 года № 8-1411 «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» (в ред. Закона Красноярского края от 08.11.2007 года). На правовом регулировании муниципальных выборов отразилась общая тенденция последних лет к унификации избирательного законодательства и его и почти полная централизация его регулирования на федеральном уровне. Однако выборы в органы местного самоуправления имеют свою специфику, которая проявляется в следующем.

Во-первых, в применяемых избирательных системах. Если на федеральном уровне при выборах Государственной Думы предусмотрен переход полностью на пропорциональную систему, с ликвидацией одномандатных округов и так называемых «независимых» кандидатов, на уровне субъектов федерации обязательна смешанная, мажоритарно-пропорциональная система, то при выборах органов местного самоуправления возможны как мажоритарная, так и смешанная, мажоритарно-пропорциональная избирательные системы. Это связано с тем, что важную роль играет территориальное представительство, а также личные качества кандидатов.

Во-вторых, в сочетании политического и неполитического характера выборов. Законом сохранена возможность самовыдвижения кандидата, а также выдвижение кандидата, списка кандидатов не только политической партией, но и иным общественным объединением, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. Данное положение можно объяснить тем, что на местах существует множество различных общественных объединений, которые даже более полно, чем политические партии, способны выразить насущные интересы населения в вопросах распоряжения муниципальной собственностью, благоустройства территории, охраны окружающей среды и т.п., в то время как партии больше ориентированы на общефедеральные или региональные проблемы. Это свидетельствует о хозяйственной, неполитической ориентации муниципальных выборов в отличие от политической направленности иных выборов. Программа большинства кандидатов связаны с местными, коммунально-бытовыми, хозяйственными интересами населения. Как показывает практика, политическая ориентация кандидатов не является, как правило, главным критерием выбора для избирателей. И это вполне обоснованно, так как местное самоуправление обеспечивает прежде всего решение жизненно важных вопросов функционирования местного хозяйства, предоставление населению социально-культурных услуг (включая благоустройство и развитие территории).

В-третьих, в отличии состава избирателей. Так, предусмотрена возможность участия в выборах иностранцев, в соответствии с федеральными законами и международными обязательствами России, и наоборот, в списки не включаются военнослужащие срочной службы, если они до призыва не проживали на территории муниципального образования.

В-четвертых, на уровне муниципальных выборов сохранилась возможность досрочного голосования.

И в-пятых, наиболее важная тенденция в регулировании муниципальных выборов – дифференциация (многовариантность) их регулирования в уставах муниципальных образований и других муниципальных правовых актах, с учетом местных условий и особенностей, а также вида муниципального образования. Эта тенденция отражает специфику местного самоуправления и опирается на конституционных положениях о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и решать другие вопросы местной жизни. Многовариантность проявляется, в частности, в следующем:

а) различие органов и должностных лиц, избираемых на муниципальных выборах. Возможны следующие варианты:

— полное отсутствие лиц, избираемых в соответствии с нормами избирательного права (в муниципальных образованиях с численностью менее 100 жителей, где глава муниципального образования избирается сходом); а также в муниципальных районах, где представительный орган формируется косвенным путем;

— избрание населением только главы муниципального образования в тех муниципальных образованиях, где представительный орган может не избираться;

— избрание только представительного органа муниципального образования (когда глава муниципального образования избирается депутатами из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по контракту);

— избрание населением и представительного органа, и главы муниципального образования;

— избрание, кроме вышеперечисленных органов, и других органов местного самоуправления – например, членов счетной палаты или иного контрольно-ревизионного органа (такая возможность предусмотрена законом, но ни одно муниципальное образование пока ею не воспользовалось).

б) различие избирательных систем. В уставе муниципального образования могут быть предусмотрены варианты:

— только мажоритарная избирательная система с одномандатными округами;

— мажоритарная система с многомандатными округами с одинаковым или неодинаковым числом кандидатов; при этом особо выделяются выборы в органы местного самоуправления сельского поселения, а также выборы в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах муниципального участка, где не применяется общее правило (ограничение), предусматривающее, что в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может быть более пяти;

— мажоритарная система одновременно с одномандатными и многомандатными округами,

— смешанная избирательная система, при которой часть депутатов избирается по любой разновидности мажоритарной системы, а часть – по партийным спискам;

— только пропорциональная избирательная система (допускается федеральным законом, если предусмотрена законом субъекта федерации, на практике нигде не применяется).

в) можно обнаружить также различие субъектов, которые обязаны назначать выборы в органы местного самоуправления. В зависимости от ситуации это либо представительный орган, либо глава муниципального образования, а в некоторых случаях – законодательный орган власти субъекта федерации.

Так, очередные выборы депутатов представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования назначает представительный орган муниципального образования. Повторные выборы депутатов представительного органа муниципального образования назначает избирательная комиссия муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования или досрочного прекращения полномочий депутатов, влекущего за собой неправомочность представительного органа муниципального образования, выборы депутатов представительного органа муниципального образования назначает глава соответствующего муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, или депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов и при условии, что это не повлекло за собой неправомочность представительного органа муниципального образования, выборы назначаются представительным органом муниципального образования.

В вновь созданных муниципальных образованиях выборы назначает законодательный орган государственной власти субъекта федерации.

Таким образом, мы видим, что муниципальные выборы имеют как общие черты, присущие всем выборам, так и свои специфические особенности, а также характеризуются многовариантностью их проведения, с учетом специфики муниципального образования.

4. Отзыв депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления: понятие отзыва, принципы проведения отзыва, стадии

Институт отзыва в последние годы подвергся значительной трансформации. В Советский период для депутатов всех представительных органов власти, в том числе и на местах, был характерен императивный мандат, который в соответствии с принятым в то время толкованием предполагал возможность отзыва депутата избирателями по любым основаниям – совершение правонарушения, невыполнение депутатских обязанностей, наказов избирателей. Возможность отзыва объяснялась тем, что депутат обязан выполнять наказы своих избирателей, поддерживать с ними связи, действовать в их интересах. В противном случае избиратели могут исправить свою ошибку, сделанную ими на выборах, прекратив досрочно полномочия такого депутата путем его отзыва. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № ФЗ-154 в общих чертах сохранял такой подход, называя в качестве основания отзыва утрату доверия избирателей.

Федеральный закон от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ ввел в регулирование института отзыва следующие новеллы:

Во-первых, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления рассматривается в двух аспектах: а) как форма ответственности данных лиц перед населением; б) как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Во-вторых, правовое регулирование отзыва как формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления относится в первую очередь в соответствии с 5 статьей данного Федерального закона к полномочиям федеральных органов государственной власти, а субъекты федерации в соответствии со статьей 6 осуществляют такое регулирование только в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

В-третьих, отзыв – это самостоятельная форма непосредственной демократии, не являющаяся референдумом, но голосование проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренным данным Федеральным законом.

В-четвертых, основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В-пятых, отзыв избирателями предусматривается в качестве самостоятельного безусловного основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и в качестве безусловного основания прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления. Муниципальное образование регулирует не саму возможность, а основания и порядок отзыва. Например, несмотря на то, что в Уставе г. Красноярска не предусматривается возможность отзыва депутатов городского Совета по инициативе избирателей, такая процедура возможна непосредственно на основе федерального закона.

В-шестых, отзыв должен допускаться не только в отношении депутатов, избранных по одномандатным и многомандатным избирательным округам, но и в отношении депутатов представительных органов муниципального образования, избранных по партийным спискам (в тех муниципальных образованиях, где применяется смешанная избирательная система). Несмотря на то, что такие депутаты избирались не в личном качестве, а от единого округа по партийным спискам, они также могут быть отозваны, правда избирательный округ в этом случае будет включать всю территорию муниципального образования. В противном случае будет нарушен принцип равенства депутатов в отношении применяемой к ним ответственности.

В-седьмых, процедура отзыва является сложной и должна сделать маловероятной ситуацию отзыва меньшим числом голосов, чем избрание (полностью ее исключить нельзя – например, при высокой явке избирателей, отдавших преобладающее число голосов одному кандидату) – за отзыв должно проголосовать более половины от зарегистрированных избирателей соответствующего округа. Правда, такое требование делает положительный результат маловероятным.

Таким образом, институт отзыва сохраняется как важная, самостоятельная форма непосредственной демократии, участия населения в решении вопросов местного самоуправления, связанных с прекращением полномочий депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лица местного самоуправления.

Перечисленные новеллы, с одной стороны, «утяжеляют» возможность отзыва, делают невозможным его проведение по политическим мотивам, в случаях совершения аморальных поступков, противоправных действий, которые не могут быть подтверждены судебными решениями, а с другой стороны, создают определенное правовое поле, не позволяющее использовать данный институт в спекулятивных политических целях, для борьбы с меньшинством.

Основные виды (группы) институтов непосредственной демократии

1. императивного характера;

2. консультативного характера.

Особенность императивныхформ непосредственной демократии состоит в том, что принимаемые народом решения являются окончательными и обязательными. Данные решения никакому последующему утверждению государственным органом или органом местного самоуправления не подлежат. Императивными формами непосредственной демократии являются императивный референдум, выборы депутатов и должностных лиц населением.

Особенность консультативныхформ непосредственной демократии состоит в том, что выявленная с их помощью воля народа отражается в решении соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления. Консультативными формами непосредственной демократии принято считать консультативные референдумы (опросы), народные обсуждения, инициативы (в том числе и правотворческие).

В то же время следует учитывать, что решения собраний (сходов) граждан в одних случаях носят императивный характер (например, при выборах органов общественного самоуправления, выдвижении кандидатов в депутаты), в других – консультативный характер (например, при выражении своего мнения по вопросам строительства нового объекта и т.п.).

Понятие «непосредственная демократия» идентично зачастую употребляющимся понятиям «прямая демократия», «непосредственное народовластие».

Понятие непосредственной демократии и ее форм складывалось постепенно и ученые разных стран делали акценты на различных ее сторонах.

Демократия является непосредственной, отмечают профессора А. и Ф. Демишель и М. Пикемаль, если народ правит сам, на своих собраниях, если нет различия между управляющими и управляемы­ми. Напротив, она является представительной, если граждане осу­ществляют свой суверенитет лишь посредством выборов представи­телей, которые затем осуществляют управление от их имени1.

Распространенность представительной демократии авторы связы­вают с причинами технического характера. Невозможно, чтобы все члены общества принимали участие в управлении, считают они. Про­блема заключается не в выборе между представительной или непо­средственной демократией, а в выяснении «объема» непосредствен­ной демократии. С точки зрения политической, буржуазная демо­кратия всегда относилась крайне сдержанно к непосредственному участию населения в управлении. Весьма интересно звучат рассужде­ния об элементах «полунепосредственной» демократии. Под этим тер­мином, объясняют они, классическая теория понимает введение ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целом представительной системы, а на деле это сводится к некоторым институтам, практическая значимость которых, по мнению ученых, весьма невелика.

В отдельных случаях народ участвует вместе с его представителя­ми в решении вопросов законодательного или конституционного по­рядка: он может обладать либо правом законодательной инициати­вы, либо правом вето (в последнем случае несогласие части населе­ния с законом, принятым представителями, требует консультации со всем народом с целью выяснения, должен ли данный закон вступить в силу).

В других случаях право принятия решения передается народу либо частично (всенародный референдум с целью утверждения того, что было сделано представителями, этот институт особенно часто используется при пересмотре конституций), либо в полном объеме, когда представители совершенно отстраняются от участия в решении во­проса, вынесенного на референдум (случай, предусмотренный ст. 11 действующей Конституции Франции).

О взаимосвязанности двух форм демократии говорит Конрад Хессе: «Политическое господство парламента и правительства является господством, доверительно ограниченным большинством народа, ответственным, срочным и целесообразным, которое подвержено кри­тике и контролю, видоизменяется и дополняется путем участия наро­да в политическом формировании воли»2.

Конрад Хессе выделяет несколько форм непосредственного поли­тического волеизъявления народа:

• во-первых, это парламентские вы­боры,

• во-вторых, голосование во время проведения плебисцита3 или референдума,

• в-третьих, через посредство специальных органов.

Выборы он вообще считает ядром демократического строя в силу того, что в них участвует весь народ, а также потому, что порядок выборов определяется принципами свободы и равенства. Лишь тогда, когда выборы являются свободными, отмечает К. Хессе, они стано­вятся легитимирующими, только тогда все депутаты народа имеют право голоса, когда все голоса равны и существует равное избира­тельное право как основное условие современной демократии.

Конституция, считает К. Хессе, дает возможность образования общественного мнения, способного противостоять мнению парламен­та, правительства и администрации и способного обрести значитель­ное влияние, что позволяет народу оказывать воздействие на поли­тическую жизнь помимо выборов4.

Союзы и партии в современных условиях также являются необ­ходимыми факторами демократического волеизъявления, поэтому ст. 9 Основного закона ФРГ закрепляет право образовывать союзы и общества, а ст. 21 устанавливает, что партии содействуют форми­рованию политической воли народа. Партии, которые по своим це­лям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического порядка, либо устранить его, либо поставить под угрозу существование Федеративной Республи­ки, противоконституционны, – говорится в п. 2 ст. 21.

К другой форме непосредственного политического волеобразования К. Хессе относит референдум, который протекает в рамках кон­ституционного строя, предусмотренного п. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ. Институты плебисцита и референдума, отмечает он, ограничи­ваются только вопросом о переустройстве федерации и регулируют­ся ст. 29 и 118 Конституции ФРГ.

Благодаря праву на свободу мнений, закрепленному в ст. 5 Основ­ного закона ФРГ, создается важный механизм их коррекции с по­мощью «специальных органов», предусмотренных п. 3 ст. 20, счита­ет автор. Чтобы было понятно о чем идет речь, целесообразно при­вести выдержку из ст. 20:

• (2) Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществля­ется народом путем выборов и голосований и через посредство спе­циальных органов законодательства, исполнительной власти и пра­восудия.

• (3) Законодательство связано конституционным строем, исполни­тельная власть и правосудие — законом и правом.

Таким образом, подводя итог анализу, можно сделать следующие выводы:

• Все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны.

• Удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от мно­жества национальных, исторических, политических и иных обстоя­тельств, характерных для каждого общества.

• Значимость этой фор­мы народовластия столь велика, что фактически все современные конституции содержат положения о формах непосредственной демо­кратии.

Наиболее распространенной формой непосредственной демо­кратии являются выборы.

№ 15 ВЫБОРЫ (в конституционном праве)

Под выборами в конституционном праве обычно понимают учас­тие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления фун­кций по осуществлению власти.

С помощью выборов формируются или избираются различные органы государ­ственной власти — парламенты, президенты, главы администраций, судебные органы, а также органы местного самоуправления. В США, например, избранию подлежат президент и вице-президент, обе па­латы Конгресса США, органы власти в штатах, включая губернато­ров, вице-губернаторов и членов законодательных собраний, советы графств, муниципальные советы, советы специальных округов и должностные лица органов штатов и на местном уровне, и в том чис­ле судьи, окружные атторнеи и представители правоприменяющих органов (шерифы, полицейские медицинские эксперты — коронеры и др.).

Конституции, как правило, закрепляют главные принципы изби­рательного права, определяют круг субъектов избирательного пра­ва, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предоставления и лишения избирательного права. Причем объем кон­ституционного регулирования довольно различен. Одни конститу­ции ограничиваются отдельными разрозненными статьями, а другие вводят специальные главы или разделы о выборах. Например, ст. 48 Конституции Италии провозглашает, что избирательным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граждане — мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, сво­бодное и тайное. Конституция предусматривает, что голосование в Италии является общественным долгом. В Конституции Греции име­ются главы, посвященные порядку избрания Президента Республики и Палаты депутатов. Пункт 3 ст. 51 этой Конституции устанавлива­ет, что депутаты избираются прямым, всеобщим и тайным голосова­нием гражданами, имеющими право голоса, а закон может ограни­чивать право голоса только по условиям минимального возраста, гражданской недееспособности или вследствие осуждения за некото­рые тяжкие уголовные преступления. Конституционные положения детально развиваются в избирательных законах, регламентах палат законодательных (представительных) органов власти и иных норма­тивных актах.

Избирательное право и выборы являются важнейшим элементом политической жизни любой страны также потому, что с их помощью происходит легитимация власти.

Важнейшей формой прямого народовластия является референдум.

№ 16 РЕФЕРЕНДУМ (в конституционном праве)

Референдум – это всенародный опрос, в котором принимают учас­тие все граждане государства, имеющие избирательные права. Он про­водится по особо важным вопросам государственной либо общест­венной жизни.

В конституционном праве различают несколько видов референду­ма:

№ 17 ВИДЫ РЕФЕРЕНДУМОВ

1. императивный

2. консультативный

3. конституционный

4. законодательный

5. обязательный

6. факультативный

7. общегосударственный

8. местный

При императивном референдуме волеизъявление народа выража­ется в принятии решения, имеющего важную юридическую силу и действующего на всей территории страны.

Консультативный референдум имеет целью выявление обществен­ного мнения, которое учитывается органами государственной влас­ти в процессе принятия какого-либо закона или иного важного ре­шения.

Разделение референдума на конституционный и законодательный основано на правовом характере принимаемых актов: конституции или закона.

Обязательным референдум считается тогда, когда орган, его на­значающий, обязан при наличии определенных конституцией усло­вий назначить его проведение.

При факультативном референдуме, наоборот, компетентный государственный орган по своему усмотре­нию решает вопрос о назначении референдума.

Референдумы могут проводиться либо по инициативе высших за­конодательных органов (например, Швейцария, Норвегия, Дания, Болгария), либо по инициативе президента (Франция, Греция).

Отношение к референдуму также различное. Например, в США нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне от­дельных штатов они носят в основном консультативный, совещатель­ный, а не обязательный характер. Это связывают с тем, что американ­цы считают проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в этих случаях, по их мнению, происходит подмена представительных органов, а значит и снимается с них ответственность за принимаемое решение. Кроме того, имеется опасение некомпетентного решения вопросов на референдумах и подмены профессионализма популиз­мом. Кроме того, американцы против проведения референдумов из-за их дороговизны.

В соответствии с п. 6 ст. 29 Основного закона в ФРГ предусматри­вается возможность проведения референдума, народного опроса и народной инициативы. Подробности их проведения регулирует Фе­деральный закон о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса от 30 июля 1979 г.5. В соответствии с этим законом, раздел первый которого посвящен референдуму, установлено, что предметом референдума является закон о новом территориальном делении. Здесь определяется порядок проведения референдума и по­рядок образования новой земли или земли в новых границах.

Второй раздел закона посвящен народной инициативе и устанав­ливает, что на ограниченной территории со взаимосвязанными насе­ленными пунктами и экономикой, если ее отдельные части находят­ся в нескольких землях, а население составляет не менее одного мил­лиона человек, может быть осуществлена процедура народной ини­циативы. При этом народная инициатива направлена на то, чтобы территория нового районирования приобрела единую земельную принадлежность.

Предметом народного опроса в соответствии с разделом третьим Федерального закона является принятие закона, по которому пред­лагается изменение принадлежности территорий к той или иной зем­ле. Опрашиваемый должен ответить, согласен ли он с предлагаемым изменением территории к той или иной земле или желал бы сохране­ния ее прежнего статуса.

Таким образом, все три предусмотренные законом ФРГ непосред­ственные формы народовластия: референдум, народная инициатива и народный опрос связаны с территориальным делением страны.

При этом не допускается проведение референдума в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полно­мочиях на ратификацию международных договоров.

Статья 132 Конституции Италии предусматривает возможность проведения референдума о территориальном изменении областей: слияние существующих областей, создание новых, а также может быть разрешено провинциям и общинам по их желанию отделиться от од­ной области и присоединиться к другой.

Кроме того, ч. 2 ст. 71 Конституции Италии предусматривает и такую форму непосредственной демократии, как законодательная инициатива народа: «Народ осуществляет законодательную иници­ативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч изби­рателей законопроекта, составленного в форме статей закона».

По конституционному законодательству Италии и Франции ре­ферендумы проводятся при необходимости внесения изменений в Конституцию. Так, итальянская конституция устанавливает, что за­коны, изменяющие Конституцию, сначала принимаются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с про­межутком не менее трех месяцев, а затем одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании.

В Италии такие законы выносятся на референдум, если в течение трех месяцев по их опубликовании этого потребует пятая часть чле­нов одной из палат, или пятьсот тысяч избирателей, или пять област­ных советов. При этом ст. 138 Конституции Италии устанавливает, что закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов.Если же в каждой из палат закон, изменяющий Конституцию, при­нят большинством двух третей их членов, то референдум не прово­дится.

Во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению Премьер-министра, а также членам Парламента.При этом требуется, чтобы проект или предложение пересмотра Конститу­ции были приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пере­смотр Конституции является окончательным после одобрения его референдумом. Однако проект пересмотра не передается на референ­дум, гласит ст. 89 Конституции Франции, когда Президент Респуб­лики решает представить его на рассмотрение Парламента, созван­ного в качестве Конгресса. В этом случае, также как и в Италии, тре­буется голосование квалифицированным большинством голосов.

Проект пересмотра Конституции Франции считается одобренным только тогда, когда он получает большинство в три пятых общего числа поданных голосов.

Кроме того, французская конституция устанавливает два случая, когда никакая процедура пересмотра конституции не может быть начата или продолжена:

• это, во-первых, при посягательстве на це­лостность территории,

• и, во-вторых, не может быть предметом пере­смотра республиканская форма правления.

Итальянская конституция в ст. 75 предусматривает возможность проведения референдума для отмены, полностью или частично, лю­бого закона или акта Республики, имеющего силу закона, за исклю­чением законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Вынесен­ное на референдуме предложение считается принятым, если в голо­совании участвовали большинство имеющих на это право и если пред­ложение собрало большинство голосов, признанных действительны­ми. Более подробно порядок проведения референдума и законода­тельной инициативы в Италии регулируется Законом № 352 от 25 мая 1970 г., утвердившим Положения о референдумах, предусмотрен­ных Конституцией, и законодательной инициативе народа6.

1. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ, ЕЕ ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И ФОРМЫ

№ 17

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ

Под представительной демократией обыч­но понимают свободу народа выдвигать своих представителей для управления государством, т. е. для принятия решений, выражающих волю народа или населения, проживающего на определенной терри­тории.

В науке конституционного права этой форме правления всег­да уделялось особое внимание.

Концепция национального (народного) представительства сложи­лась еще в XVIII—XIX вв. и представляет собой совокупность следу­ющих принципов:

№ 18 КОНЦЕПЦИЯ национального (народного) представительства

1. национальное (народное) представительство учреждается Основ­ным законом страны;

2. нация (народ), являясь носителем суверенитета, уполномочива­ет парламент осуществлять от его имени законодательную власть (а не суверенитет);

3. для наиболее эффективного функционирования законодатель­ной власти нация (народ) избирает в парламент своих представите­лей – депутатов, сенаторов, представителей (парламентариев);

4. член парламента является представителем всей нации, а не толь­ко тех, кто его избрал, поэтому он не зависит от своих избирателей и не может быть ими отозван;

5. работа парламента характеризуется особыми организационны­ми формами деятельности, а его решения имеют основополагающий характер.

Обращаясь к точке зрения уже упоминавшихся французских профессоров А. и Ф. Демишель и М. Пикемаль, можно заметить, что они говорят о преобладании форм представительной демократии и объясняют это двумя видами причин.

Прежде всего с точки зрения политической революционная бур­жуазия стремилась к системе, основанной на выборах, а отнюдь не к системе правления самого народа.

Буржуазная демократия, по их мнению, всегда относилась крайне сдержанно к непосредственному участию народа в управлении.

А вот принцип представительной демократии, считают авторы, всегда был важнейшим элементом теоретического арсенала буржуа­зии: позволяя говорить о национальном суверенитете, он в то же вре­мя обеспечивал возможность сосредоточивать правительственную власть в руках элиты, тщательно отобранной при помощи избира­тельных цензов. Распространенность представительной демократии, считают авторы, объясняется также причинами технического харак­тера: невозможно, чтобы все члены общества принимали участие в управлении. По сути дела, проблема заключается не в выборе между представительной или непосредственной демократией, а в выяснении «объема» непосредственной демократии7.

Известно, что термин «парламент» происходит от латинского слова «parlare» — говорить, разговаривать. С ним связывают и другое по­нятие — «парламентаризм», т. е. такую форму государственного ру­ководства, которой присущи ведущее положение представительного органа в системе органов государства, его контроль за исполнитель­ной властью, разделение законодательного и исполнительного тру­да, привилегированное положение депутатов и их юридическая неза­висимость от избирателей.

Парламентаризм развивался в той или иной стране в зависимости от конкретных исторических и политических условий и наиболее яр­кое выражение получил в Великобритании, слабее был выражен во Франции после крушения бонапартизма, а также в США.

В современном английском государствоведении, например, сущест­вуют две точки зрения на доктрину «парламентского верховенства»: «традиционная» и более новая, которую называют «новым взглядом».

Согласно «традиционному» взгляду, английское право не признает никаких ограничений верховенства парламента. Парламент — это единственный орган, который может отменить или изменить любой закон. Он вправе законодательствовать по любому вопросу. Отсюда следует, что в английском праве не существует понятия «фундамен­тальных» законов, которые подлежат принятию и изменению в осо­бом порядке.

Согласно «новому взгляду», парламент вправе устанавливать осо­бый порядок прохождения отдельных законов и изменять процедур­ные правила для отмены таких законов. Вопрос о содержании док­трины «парламентского верховенства» имеет большое практическое значение, поскольку выдвигаются предложения о принятии нового Билля о правах и писаной конституции. Кроме того, часть ученых считает, что современное понимание «верховенства парламента» не­обходимо рассматривать с учетом нового соотношения исполнитель­ных и законодательных органов, из факта необычайного возраста­ния роли органов исполнительной власти.

Формы демократии в науке связывали также с формами правле­ния. Так, Леон Дюги в 1908 г. представительную и непосредственную демократии характеризовал как две системы правления. «Сама нация, или точнее, корпус граждан прямо выражает суверенную волю и осу­ществляет самые различные функции государства. Этот род правле­ния называется, по традиционной терминологии, прямым правлени­ем. Наоборот, — отмечал он, — корпус граждан может назначить одного или нескольких индивидов, группу или несколько групп ин­дивидов, которые и будут его представителями, т. е. воля, которую они выразят, будет рассматриваться, как если бы она была самой волей корпуса граждан, нации. Этот период правления называется правлением по представительству, или представительным правлени­ем.

Из теории представительства, основывающегося на мандате, да­ваемом нацией парламенту…, следует, что представительный харак­тер могут иметь лишь выборные учреждения». При этом он уточняет: «Мы не говорим, что все выборные учреждения имеют представи­тельный характер, а только, что невыборное учреждение не может иметь представительного характера»8.

На основе этих умозаключений можно сделать вывод о том, что парламент — это выразитель интересов и воли народа (нации), всей совокупности граждан данного государства. Отсюда и такие его обо­значения, как национальное или народное представительство.

Современная представительная демократия характеризуется тем, что позволяет осуществлять власть в государстве постоянно и непре­рывно, а особенностью представительных органов власти является то, что они формулируют и выражают волю народа в принимаемых ими законах либо решениях. Кроме того, представительные органы являются связующим звеном между народом и профессиональным государственным аппаратом, всегда несколько обособленным от об­щества. Органы представительной демократии способствуют подконтрольности государства народу, поскольку в принимаемых ими нор­мативно-правовых актах часто содержатся положения, которые рег­ламентируют деятельность других властных структур.

Известно, что в большинстве зарубежных стран парламент имеет двухпалатную структуру. При этом в федеративных государствах нижняя палата рассматривается как орган, представляющий всю на­цию в целом, а верхняя — как орган, представляющий интересы каж­дого субъекта федерации. Поскольку зарубежные федерации не всег­да представляют собой многонациональные государства, а субъекты федераций фактически не отличаются друг от друга национальным составом населения, то верхняя палата парламента выражает не ин­тересы отдельных наций, а особые интересы отдельных субъектов фе­дерации.

Так, например, обстоит дело в Конгрессе США, состоящем из двух палат — Сената и Палаты представителей. В Палату представителей входит 435 членов, каждый из которых представляет около 500 тыс. избирателей. В соответствии с результатами переписи населения, про­водимой каждые 10 лет, места в Палате представителей перераспре­деляются между штатами. Право определять границы избирательных округов по выборам в Палату представителей принадлежит законо­дательному собранию каждого штата. По Конституции США каж­дый штат должен быть представлен в Палате по крайней мере одним членом. Члены Палаты представителей избираются на двухлетний срок.

Каждый штат представлен в Сенате двумя членами, т. е. в его со­став входят 100 сенаторов. Каждый сенатор избирается в своем шта­те на шестилетний срок, начинающийся в январе следующего после выборов года. В отличие от Палаты представителей каждые два года подлежит переизбранию лишь треть сенаторов Конгресса США.

Определенные особенности в механизме представительной власти можно отметить в Индии. В соответствии со ст. 79 индийской кон­ституции под парламентом понимается триединое учреждение, со­стоящее из Президента Индии и двух Палат. Верхняя палата (Раджья Сабха) именуется Советом штатов. Это обусловлено тем, что Индия — федерация, состоящая в настоящее время из 25 штатов и 7 союзных территорий. Нижняя — носит название Народная палата (Лок Сабха).

Президент, хотя и считается членом парламента, участия в заседа­ниях Палат не принимает. Лишь в начале каждой сессии он обраща­ется к парламенту с посланиями.

Совет штатов, призванный отражать федеративную структуру го­сударства, состоит из 250 членов: 12 из них назначаются президен­том из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в области литературы, науки, искусства, видных общественных деятелей, а 238 человек являются представителями штатов и союзных территорий. Они избираются путем косвенных выборов. Избранны­ми могут быть граждане Индии, достигшие 30 лет, обладающие по­литическими и гражданскими правами. Причем, избрание проходит не вполне одинаково в штатах и союзных территориях. Так, предста­вители штатов избираются парламентами (законодательными собра­ниями) штатов, но только их выборными членами на основе пропор­циональной избирательной системы. Такая избирательная система означает, что места распределяются между кандидатскими списками партий в зависимости от числа собранных голосов.

Представители союзных территорий избираются двухступенчаты­ми выборами: сначала на основе пропорциональной системы изби­рается коллегия выборщиков, а затем эта коллегия избирает пред­ставителя в Совет штатов. Члены Совета штатов избираются на 6 лет, но 1/3 выбывает из него каждые 2 года. Новые выборы происхо­дят в начале каждого третьего года. В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть распущен досрочно. Считается, что та­ким образом сохраняется непрерывность представительного правле­ния.

Идея представительства отдельных частей государства (регионов) воспринята и в некоторых унитарных государствах. Так, в ст. 24 Кон­ституции Франции записано, что Сенат избирается путем косвенно­го голосования и обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики. Французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате. Подобного рода запись имеется и в Конституции Италии, где в ст. 57 сказано, что Сенат избирается на базе областей. Причем ни одна область не может иметь меньше семи сенаторов; область Молизе избирает двух сенаторов, а Валле-д’Аос-та — одного сенатора. Распределение мест между областями произ­водится пропорционально численности населения областей, опреде­ляемой последней переписью.

Генеральные Кортесы, устанавливает ст. 66 испанской конститу­ции, представляют испанский народ и состоят из Конгресса депута­тов и Сената. Палатой территориального представительства является Сенат. В каждой провинции избирается 4 сенатора путем всеоб­щего, свободного, равного, прямого и тайного голосования. В про­винциях, расположенных на островах, каждый остров или группа ос­тровов, имеющие свой орган кабильдо (cabildo) или Островной Со­вет также избирают сенаторов в количестве трех либо одного. Свои нормы представительства установлены для городов Сеута и Мелилья и автономных сообществ.

Кроме того, во всех зарубежных странах и в верхних и в нижних палатах парламента представлены общегосударственные политичес­кие партии.

Так, например, ст. 14 Регламента Палаты депутатов итальянского парламента предусматривает, что бюро Палаты может разрешить создание группы в составе двадцати или менее депутатов при усло­вии, что эта группа представляет надлежаще организованную и дей­ствующую партию, которая выдвинула на выборах свой список кан­дидатов, по крайней мере в двадцати избирательных округах, и эти списки получили не менее одной квоты голосов по отдельному окру­гу и не менее 300 тыс. голосов избирателей по стране в целом.

Общая характеристика форм непосредственной демократии

Непосредственная Демократия — понятие, охватывающее совокупность форм и средств (институтов) непосредственного осуществления народом в РФ принадлежащей ему власти. Ее основу составляет Конституция РФ, ст. 3 которой гласит, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Помимо референдумов и выборов институтами также являются народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту их жительства и работы. В науке конституционного права принято делить институты народной демократии на две группы: императивного и консультативного характера. Особенность императивных форм состоит в том, что принимаемое народом решение является окончательным, обязательным, никакому последующему утверждению государственных органов или органов местного самоуправления не подлежит (только может официально провозглашаться ими как состоявшееся, принятое). Императивными формами являются императивный референдум и выборы депутатов и выборных должностных лиц населением. Особенность консультативных форм демократии состоит в том, что выявленная с их помощью воля народа (населения) отражается в решении соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления (становится основой такого решения). Однако хотя орган самостоятельно формулирует окончательный текст своего акта, он не может при этом изменить, исказить волю народа (населения). Консультативными формами непосредственной демократии принято считать консультативные референдумы (опросы), народные обсуждения, инициативы (в том числе и правотворческие), петиции. Решения собраний (сходов) граждан в одних случаях носят императивный (например, при выборах органов территориального общественного самоуправления, выдвижении кандидатов в депутаты), в других — консультативный характер (например, при выражении своего мнения по вопросам строительства в микрорайоне или населенном пункте нового объекта, обсуждении сообщения главы муниципального образования и др.). В том же значении, что и «непосредственная демократия», употребляются понятия «прямая демократия», «непосредственное народовластие».

Референдум.

Референдум — это способ принятия гражданами решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни путем всенародного голосования. Право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме закреплено в ст. 32 Конституции РФ как форма реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Референдум проводится на всей территории России, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума голосует лично и обладает одним голосом. Контроль над волеизъявлением гражданина не допускается; в ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день референдума 18 лет. Не имеет права участия гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы: » изменения статуса субъектов Российской Федерации; » досрочного прекращения или продления полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов этих органов либо отсрочки таких выборов; » принятия или изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; » введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; » принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;» амнистии и помилования. Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии их реализации. Федеральный закон устанавливает, что проведение референдума исключается в случае введения на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не проводится в течение года после дня обнародования результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Выборы.

Другой формой непосредственной демократии являются выборы.

В преамбуле Закона от 6 декабря 1994г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» говорится «Демократические свободные выборы в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободные волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права». Выборы — не просто техническая процедура формирования тех или иных органов путем голосования, это, прежде всего очень сложный политический процесс, в который вовлечены различные группы и слои общества, политические партии и иные общественные объединения. Именно на выборах происходит столкновение политических и экономических интересов отдельных лиц и различных кланов. Демократические выборы позволяют гражданам избирать и смещать государственных деятелей, влиять на состав правящих элит и их лидеров и поэтому являются важнейшей частью политического процесса, а сама избирательная кампания чаще всего происходит в форме острых столкновений противоборствующих политических сил. Иными словами, выборы — это всегда борьба за власть. И очень важно, чтобы как можно больше людей понимали существо этого политического процесса, прежде всего свое место в нем, и участвовали в выборах осознанно, а не в качестве механизма для голосования, добиваясь избрания действительно достойных. В странах с высокой политической культурой и политической устойчивостью выборы выступают фундаментом демократичности общества. Эффективность выборов зависит от многих факторов, среди них весьма важное место принадлежит утвердившейся в той или иной стране избирательной системе. В подавляющем большинстве стран свободные, “честные” (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как один из важнейших признаков демократии. Прямая демократия позволяет осуществлять власть самим народом без политических посредников. Отсюда и ее название — непосредственная, т.е. та, которая проводится в жизнь через следующие институты прямого народовластия: выборы на основе всеобщего избирательного права, референдумы, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. К положительным моментам прямой демократии можно отнести то, что она: дает больше возможностей (по сравнению с представительными институтами) для выражения интересов граждан и их участия в политическом процессе; в большей мере обеспечивает полную легитимизацию власти; обеспечивает контроль за политической элитой и т.п. Недостатки прямой демократии — это отсутствие стойкого желания у большинства населения заниматься данной управленческой деятельностью, сложность и дороговизна проводимых демократических мероприятий, низкая эффективность принимаемых решений вследствие непрофессионализма большинства «правителей» и т.д. Выборы в Российской Федерации осуществляются в соответствии с определенными принципами.

Традиционно в советский период к принципам избирательного права относили: всеобщность выборов; равноправие избирателей на выборах; непосредственность избрания депутатов и тайну голосования, обеспечивающую свободу волеизъявления избирателей на выборах. Всеобщим признается такое избирательное право, при котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Равное избирательное право трактуется в Федеральном законе как участие граждан на выборах «на равных основаниях», то есть когда все избиратели имеют равные права и обязанности. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов непосредственно. Тайное голосование — обязательный атрибут демократической системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата.