История местного самоуправления

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ
РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯ
Зотов Владимир Борисович,
Советник Мэра г. Москвы,
Вице-президент Российской Муниципальной Академии,
д.э.н., профессор
Реализация местного самоуправления (МСУ) как основы конституцион-ного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления нашей страной, предусматривает выделение особой сферы местных вопросов, в рамках которой органы МСУ осуществляют самостоятельную деятельность и несут ответственность перед местным населением . Наличие дееспособного института местной власти обеспечивает устойчивость и демократичный характер всей системы властных институтов, рациональное распределение функций, полномочий и ресурсов по уровням управления, формирование в обществе качественно новой, более справедливой системы отношений, позволяющей понять и обеспечить потребности, граждан, обеспечить эффективную обратную связь между обществом и властью, получить высокий социальный результат, обеспечить устойчивое экономическое развитие регионов . В связи с этим определение перспектив развития местного самоуправления, прогнозирование возможностей его развития с учетом диссеминации уже накопленного регионами положительного опыта и перспективной методологии, апробированной зарубежными странами, имеет особое значение для сегодняшней науки и практики.
По данным Федеральной службы государственной статистики, в настоящее время в РФ образовано более 22 тыс. муниципальных образований (МО), в которых избраны и функционируют органы МСУ, завершено формирование систем муниципальных служащих . Однако несмотря на положительные результаты развития местного самоуправления, в данной сфере продолжают сохраняться многочисленные проблемы, связанные с совершенствованием правовых и экономических основ МСУ, усилением имущественных, финансовых и кадровых аспектов.
Развитие МСУ в России осуществляется, с одной стороны, в русле общеевропейских тенденций, а с другой — под влиянием различных факторов национального характера. В то же время в каждом регионе и населенном пункте МСУ имеет свои специфические особенности, на формирование которых оказывают влияние исторические, экономические, политико-правовые, структурно-функциональные, организационные и ресурсные факторы. Сформированная основами ФЗ № 131 модель МСУ отличается такими чертами, как признание и отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии с одновременным допущением серьезных рычагов влияния государства на муниципальный уровень посредством института отдельных государственных полномочий, регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институтов госконтроля и «интервенций»; урегулированностью феде-ральным центром компетенций каждого вида МО при сохранении в данном вопросе минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований; формальное закрепление за МО свободы действий при оказании публичных услуг населению с одновременной возможностью регулирования этого процесса государственными органами; закрепление принципов фискальной автономии. В целом можно заключить, что ФЗ № 131 очертил «общие рамки» муниципальной организации и наполнил их определенным содержанием, базирующимся на адаптации европейского опыта МСУ. Прежде всего, при этом очевидно обращение к германской модели МСУ, которая близка и для реализации характерного для отечественных условий принципа выраженной муниципальной автономии, и для политических традиций нашей страны, утверждающих сильную власть Центра и регламентирующих механизмы ее влияния на все ключевые процессы, происходящие в регионах .
Концептуальная основа реформы МСУ в России предполагала автономизацию МСУ от органов государственной власти, что в целом соответствовало децентрализационным тенденциям, сложившимся в последние десятилетия в большинстве стран мира. Однако в России эти тенденции вступили в противоречие с процессами централизации власти, которые потребовали сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов МСУ, с одной стороны, и постепенной аккумуляции ресурсов влияния на более высоких уровнях власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах эти параметры оказались на практике сконцентрированы в руках региональных властей, а также за-висимых от них руководителей районов. Местные органы власти были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного МСУ, а население – мотивации участвовать в самоуправлении. Немалое влияние оказывала и советская политическая традиция, по-прежнему влияющая на культуру самоуправления на местах. В результате сложилась ситуация, когда европейская по своей форме модель, преломляясь через особенности российской социально-экономической, административной, правовой и политической практики на выходе продемонстрировала совершенно иной эффект. Кроме модели, основы которой были определены правовыми нормами, появилась отличающаяся от нее реальная модель МСУ. На значительной части территорий страны фактически была воспроизведена система взаимоотношений советского периода по линии «регион – район (город) – сельсовет (поселение)».
Дальнейшее концептуальное развитие МСУ в ближайшей перспективе может определяться выбором одного из двух наиболее реальных сценариев:
1) дальнейшая централизация, укрепление «вертикали власти», с охватом всех уровней публичного управления, включая городские и сельские поселения. Отметим, что подобное развитие событий несет существенные риски, в частности: избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций; делегирование политической ответственности центральной власти в случае массового недовольства жителей в ходе возможных социальных катаклизмов, вызванных действиями региональных и местных властей; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса; ограниченность социально-экономической базы реформы МСУ; ослабление стимулов к самоорганизации на местах. Учитывая вышеприведенные тезисы, реализация подобного сценария представляется нецелесообразной.
2) комплексное изменение сложившейся системы властных отношений за счет последовательных трансформаций в направлении разумной децентрализации. Данный подход позволяет довести вертикаль государственной власти до уровня регионов, а в отдельных случаях – до уровня районов. МСУ, реализуемое на первом уровне власти – в поселениях и городах – должно быть самостоятельным, прежде всего, в отношениях с региональной властью. Стимулирование активности «снизу» выступает системообразующим фактором преодоления кризисных явлений, появления и расширение точек роста МСУ на местном уровне.
Как уже подчеркивалось в нашей работе, система государственного и муниципального управления России находится в стадии непрерывного развития, испытывая на себе как влияние национальной специфики, так и европейских тенденций. В этой связи для ее совершенствования целесообразно использовать положительный опыт и методику всех близких ей моделей МСУ, существующих в зарубежной практике, а не только континентальной, к содержанию и специфике которой наиболее близок отечественный вариант.
В основе современной европейской модели местного самоуправления лежит Европейская хартия, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года . Основополагающими принципами системы МСУ в ее рамках выступают самодостаточность, межрегиональная интеграция и кооперация, рост душевого потребления разнообразных товаров и услуг, продление биологически активного срока жизни населения. Тем не менее, каждая из стран реализует свою национально обусловленную модель МСУ, общая концепция которых или отдельные элементы представляют определенный методический и практический интерес для развития одноименной в России.
Так, в частности, в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия и др.) функционирует континентальная модель системы МСУ, которую отличают такие особенности, как выборность в МО и административное назначение в органах государственной власти местного уровня; жесткая иерархия системы управления, в которой МСУ является нижестоящим звеном по сравнению с государственным; а также административно ограниченная автономия местного самоуправления и наличие института специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы МСУ; экономическая самостоятельность в сочетании с централизованным политическим контролем за тенденциями развития территорий . Следует отметить, что в рамках данной модели реализуется, на наш взгляд, представляющий значительный интерес для российской практики конкретный опыт сотрудничества и муниципальной интеграции как стимул укрепления государственности: невыполнимые для муниципального уровня задачи не передаются вышестоящему уровню. Местные общины могут их решать посредством объединения и добро-вольного соглашения между собой.
Практика развития модели МСУ, действующей в Германии и характеризующейся высокой самостоятельностью органов МСУ в реализации функций самоуправления, в рамках действующих разграничений полномочий между федеральным центром и муниципальными образованиями, одновременно сочетаясь с принципом ответственности в решении местных общественных задач, помимо общих рамок представляет для многих муниципальных образований России также более конкретный продуктивный опыт, например, касающийся обязательного использования безналичных платежей, публикации бюджетов с постатейным раскрытием доходной и расходной части, проведением открытых, конкурсных торгов по материально-техническому снабжению и оптовых продаж товаров и услуг муниципальных предприятий. Это позволяет обеспечить прозрачность расходования муниципального бюджета и общественный контроль за эффективностью всей системы муниципального управления .
Модель МСУ, характерная для Латинской Америки, представляет без-условный интерес для Северо-Кавказского региона нашей страны, характеризующегося существенными различиями в этнической и политической культуре, религии, а так же противоречивыми интересами местных территориально-криминальных группировок и объединений, стремящихся к «суверенитизации» отдельных территорий, способствующих возникновению коррупции и очагов национального напряжения. Модель МСУ, свойственную для государств Латинской Америки, отличает, с одной стороны, предоставление широких полномочий органам МСУ, с другой – сохранение пристального контроля со стороны Центра. При этом руководители МО являются служащими центральных властей, что позволяет препятствовать их связям с распространенными на местах клановыми группировками и осуществлять единую жесткую политику в условиях наличия разнообразных социально-культурных групп населения .
Нельзя обойти вниманием и продуктивный потенциал англосаксонской модели самоуправлении, исторически сформировавшейся в таких странах, как США, Великобритания, Канада, Индия, Австралия, Новая Зеландия и соответствующих постколониальных странах. Она отличается высокой степенью автономии МСУ, приоритетом косвенных, экономических методов государственного саморегулирования. Главным принципом данной модели является самостоятельность действий МО, в рамках полномочий, предоставленных из центра и экономическая ответственность за принятые решения . Для отечественной практики существенный интерес представляет такой элемент англосаксонской модели, как механизм прямого государственного регулирования деятельности муниципалитетов путем принятия модельных законов, которые последние вводят на местах с определенной территориально-обусловленной адаптацией. Определенные элементы англосаксонской модели, реализуемой в США, также представляют собой интерес для ряда регионов России. В США каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов власти, что изначально приводит к многообразию правового статуса муниципальных единиц. При этом каждый штат имеет собственную правовую базу кадровой политики, отличающуюся от различных уровней местного управления. В России подобный опыт может быть применен при развитии системы МСУ Калининградской области, а так же расположенных на значительном удалении от центра Сибирских и Дальневосточных МО.
Определив основные сценарии развития МСУ как концептуальные основы и рассмотрев перспективную зарубежную практику, можно выделить определенные, более конкретизированные научно-методические рекомендации, на основе которых в перспективе должна развиваться система местного самоуправления в нашей стране с учетом региональной специфики.
Как показывает систематизация и анализ актуальных источников и дан-ных о развитии системы МСУ в нашей стране, в качестве одного из перспек-тивных направлений в большинстве из них рассматриваются различные пути повышения доходности местных бюджетов, в том числе увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Подобная позиция имеет под собой объективные основания, т.к. одной из ключевых задач органов МСУ является создание условий для интенсификации экономического развития на местах, улучшения качества жизни населения. Решение данной задачи должно осуществляться системами МСУ на основе преимущественно собственных ресурсов, т.е., прежде всего, собственных доходов. Однако несмотря на объявленную самостоятельность местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере, большинство муниципальных образований всегда испытывали сложности в части местных финансов, но в условиях кризиса эти трудности значительно возросли . В настоящее время у большинства регионов и функционирующих в них систем МСУ наблюдается существенная диспропорция между контрольными и реальными показателями в данной области. Так, согласно нормам, закрепленным Конституцией РФ (ст.12) и Европейской хартией МСУ их доля должна составлять не менее 75%, в то время как, согласно статистическим данным, в настоящий момент этот показатель колеблется в большинстве субъектов на уровне не более, чем 10% . По оценкам Мини-стерства финансов и Счетной палаты РФ, необходимым, соответствующим мировым стандартам уровнем самостоятельности, в нашей стране отличаются в текущих условиях не более 2% МО . На практике доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет менее 10% (при нормативных показателях в развитых странах на уровне 20-23% ). Очевидно, что подобные крайне низкие показатели не в состоянии обеспечить организационную и финансовую самостоятельность органов власти на местах.
Следует также отметить, что в условиях действующих межбюджетной распределительной системы муниципальные образования любого уровня продолжают сохранять финансовую несамостоятельность и сильную финансовую зависимость от экономической политики региона . В подобных условиях большая часть усилий местных администраций сводится к поиску средств для покрытия ежедневных потребностей муниципальных образований, а не к стратегическому планированию в бюджетной сфере. Усилия МО преимущественно стремятся к реализации программ, обеспечивающих гарантированное внешнее финансирование, выполняя делегированные полномочии в ущерб самостоятельным инициативам, программам и поиску финансирования на местном уровне. Как следствие, остается неиспользованным мощный созидательный потенциал регионов. Кроме того, муниципальные образования России прибегают к такому закономерному методу, как оптимизация доходов и расходов, при этом на реализацию данного метода на практике опять-таки оказывает существенное влияние позиция региональных властей, избираемых муниципальными образованиями на территории конкретного субъекта. Практика и приведен-ные выше статистические данные свидетельствуют, что многие муниципальные образования еще не демонстрируют готовности к реализации регламентированной федеральными актами политике делегирования полномочий между региональным и муниципальным уровнями. В качестве перспективного шага, на наш взгляд, в данном направлении, следует отметить организацию совместной работы на местах по социально-экономическому развитию территорий в условиях кризиса. Такая практика, в частности, реализуется сегодня в Алтайском крае, где администрацией региона заключены соглашения с органами МСУ о плани-ровании социально-экономического развития и принятии совместных обяза-тельств по созданию необходимых условий для развития определенных направлений экономики, содержащие конкретные показатели динамики, уровня состояния того или иного сектора экономики, делового и предпринимательского климата, мер социальной поддержки, усилий по привлечению инвестиций, созданию новых рабочих мест и т.д., практические меры и мероприятия, критерии контроля эффективности их реализации. Более жестким методом рационализации местных бюджетов следует признать объединение (укрупнение) муниципальных образований (такой метод, в частности, используется в настоящий момент в Республике Бурятия и Еврейской автономной области). Логика данного метода состоит в том, что объединенным поселениям даже с невысоким налоговым потенциалом вместе эффективнее осуществлять полномочия по содержанию местных дорог, уборке территорий, а также выбирать приоритетные направления, где требуется концентрация финансовых ресурсов, при этом параллельно снижаются расходы местных бюджетов на содержание аппарата.
Закономерным представляется и развитие практики получения межбюджетных трансфертов в направлении ее корреляции с уровнем и количеством местных инициатив (т.н. «инициативное бюджетирование»), что позволяет повысить эффективность соответствующих субсидий (такая практика сегодня уже наблюдается в Хабаровском, Красноярском крае, Кировской, Тульской области, Республике Башкортостан) .
Особо отметим тот факт, что вслед за рядом авторов , мы исходим из убеждения, что при развитии МСУ в нашей стране должен применяться системный, комплексный подход к проблеме, охватывающих различные проблемные точки и сферы. Дальнейшее развитие модели МСУ должно осуществляться в соответствии с принципами, направленными на гармонизацию интересов в системе отношений «население — государство — бизнес». В связи с этим в качестве ключевого перспективного направления, на наш взгляд, следует выделить, не просто вопросы повышения доходности местных бюджетов, а прежде всего, такой параметр, как совмещение вектора интересов всех уровней управления. Действующая в настоящий момент в нашей стране модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Доказательство этого тезиса на практике, помимо приведенных выше данных, можно наблюдать в том числе и в налоговой сфере, где присутствует дифференциация налоговых платежей на федеральные, региональные и местные. При этом игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, препятствуя децентрализации управления, так как надежность источников налоговых поступлений коррелирует с уровнем управления (чем он выше – тем источники надежнее), тогда как поселениями закреплены наименее собираемые налоги с небольшим потенциалом. Решение этой проблемы может быть осуществлено путем объединения налоговых интересов всех уровней власти, то есть организации управления на принципах территориального хозрасчета (распределение налоговой массы, например, может быть реализовано в следующей пропорции: поселению — 60 %, району — 20 %, региону — 10 %, федерации — 10 % (при сохранении существующих трансфертов), что приведет к заинтересованности вышестоящих органов власти в успехе нижестоящих (и наоборот), способствуя усилению системы МСУ и системы власти в стране в целом.
Необходимым перспективным направлением развития действующей модели МСУ также видится и изменение методики бюджетного выравнивания. Текущий механизм предусматривает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона. В этой связи закономерным представляется выравнивание на уровне района, а затем — перечисление отрицательных трансфертов в регион, что будет способствовать упрощению действующего механизма.
Целесообразным направлением развития системы МСУ видится также совершенствование функций и структур органов местного самоуправления, которые в настоящее время отличаются сложностью, во многих МО дублируя функции других уровней. Необходимо также более четкое нормативно-правовое разграничение компетенций различных уровней публичной власти, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти.
В то же время важно отметить, что усиление автономии муниципалите-тов, повышение их самостоятельности должно проходить «в масштабах, без-опасных для слаженного функционирования системы государственных органов и обеспечивающих эффективность системы публичного управления» . Муниципалитеты должны превратиться «в определенный противовес, сдерживающий напор региональных властей и гарантирующий качество управленческих решений на местном уровне и оперативность их исполнения» . В контексте вышесказанного у муниципальных органов целесообразно изъять несвойственные им административные задачи, реализация которых осуществляется в отсутствие финансовых гарантий со стороны государства. Так, делегирование муниципальным образованиям части функций в таких областях, как, например, предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, создает высокие риски снижения уровня безопасности местного населения.
Практика развития МСУ на местах также ставит под вопрос необходи-мость функционирования двухуровневых моделей местного МСУ (регламентированных ФЗ № 131) , создающих территориальное отделение власти от населения и снижение возможностей реального влияния на нее общества. Отечественные реалии демонстрируют целесообразность возврата к одноуровневым структурам (возврат районных администраций в систему государственного управления, ликвидирующий разрыв между уровнями власти) или введение в законодательные основы допущения о факультативности двухуровневых структур в зависимости от локальной специфики .
Опираясь на зарубежный опыт (например, Великобритании, Японии), необходимым в текущих условиях, на наш взгляд, является формирование единого регулятора, в обязанности которого войдет регулирование и контроль функций МСУ. В настоящее время эти вопросы находятся в ведении различных министерств и ведомств, среди которых Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ, Министерство здравоохранения и соцразвития, и Минсельхоз РФ. В результате возникает дублирование ряда функций и несогласованность политики, отдельных мероприятий в области МСУ. Решение этой проблемы может быть рекомендовано в виде создания Министерства по вопросам местного самоуправления РФ или Федерального агентства как подразделения Министерства регионального развития с делегированием ему совокупности функций надзора и развития в обозначенной области, а также форми-рованием вертикали подчиняющихся на региональном и муниципальном уровне органов (например, Министерства или управления по вопросам местного самоуправления региона и территориального управления/инспекции района).
Таким образом, в целом можно заключить, что дальнейшее развитие МСУ в ближайшей перспективе также предполагает необходимость достиже-ния баланса в политической (возможность граждан участвовать в МСУ в наиболее доступных формах), управленческой (возможность обеспечить эф-фективное оказание публичных услуг с использованием работоспособной схемы управления) и экономической сфере (минимизация финансовых и материальных затрат на оказание услуг). Однако ввиду того, что достижение указанных интересов, как свидетельствует практика реализации реформы МСУ, в российских условиях зачастую входит в противоречие необходимым является дальнейший поиск территориальных и организационных моделей МСУ, учитывающих баланс вышеуказанных интересов.
В текущих условиях на местном и региональном уровнях необходимо активизировать работу по выявлению лучших практик МСУ и положительного опыта по реализации делегированных отдельных государственных полномочий, содействовать в их распространении среди МО, обмену апробированными и зарекомендовавшими себя методическими инструментами и практическим опытом. Вышестоящим уровням власти и органу-регулятору вопросов развития МСУ необходимо оказывать непрерывную информационную, методическую, консультационную помощь муниципальным образованиям в решении вопросов, направленных на развитие местного самоуправления, опираясь на зарубежный опыт в данной области.
Реализация предложенных направлений развития модели местного самоуправления в перспективе должно привести к таким результатам, как более рациональная дифференциация компетенций и ответственности по уровням власти, повышение активности и эффективности работы органов МСУ и власти на различных вышестоящих уровнях, более комплексная реализация потенциала органов МСУ и территорий за счет объединения интересов и усилий различных уровней управления и снижения противоречий между ними; активизация общественной и экономической деятельности населения на местах, направленной на улучшение условий для развития бизнеса и его участии в развитии территорий, рост занятости и доходов населения, снижение социальной напряженности (препятствующих в целом снижению оттока населения из регионов, в особенности сельской местности, в территориальные центры и крупные мегаполисы), гармонизацию отношений между социумом, государством и представителями бизнеса, формирование гражданского общества. Это позволит стимулировать более активное развитие территорий за счет их собственных инициатив и создания более прозрачных условий социально-экономического развития, сообразуясь с эволюционным подходом («снизу – вверх»), а не в условиях доминанты инициатив федерального уровня, будет способствовать ускоренному развитию территорий, особенно сельских, и государства в целом.

Литература:
1. Базуев В.М. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления // Актуальные проблемы современного мира: В мат-х Международ. заоч. электрон.науч.-практ.конф. Академии естествознания РФ (Москва, сентябрь 2014 г.). URL: http://econf.rae.ru/article/8579 (дата обращения: 28.01.2017)
2. Ляхов В.П., Фадеева Н.В. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы социально-экономического развития // Горизонты экономики. 2013. № 6 (11). С. 51-56
3. Елбаева Д. В. Об основных направлениях развития местного самоуправления // Вестник БГУ. 2011. №2 С.176-179.
4. База данных показателей муниципальных образований самоуправления // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/ (дата обращения: 27.01.2017)
5. Постриганов Е.А. Местное самоуправление в современной России: проблемы и перспек-тивы // Территория новых возможностей. 2014. №4 (27) С.52-60.
6. Федеральный Закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах и организа-ции местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.
7. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. 524 с.
8. Результаты муниципальной реформы и современные вызовы российскому местному са-моуправлению// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совер-шенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С.15-32
9. Ляхов В.П. Местное самоуправление как инструмент модернизации современной Рос-сии: Дисс…д-ра полит.наук. Р-н/Д, 2015. 400 с.
10. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55‑ФЗ// СЗ РФ. 13.04.1998. N 15. Ст. 1695
11. Дроботенко И. Зарубежные модели самоуправления. Опыт для России // Власть. 2010. № 1. С. 119-122.
12. Левин С.А. Местное самоуправление в федеративных государствах Европы: современ-ные проблемы и возможность использования при осуществлении муниципальной рефор-мы в России // Государственное строительство и право. Вып. 21: Сб. научных статей. / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.. Изд-во МосГУ. 2007. С. 56-65
13. Ягуткин С. М., Ягуткина Е. С. Зарубежный опыт местного самоуправления и возмож-ности его применения в современной России // Научные ведомости БелГУ. Серия: Фило-софия. Социология. Право. 2012. №14 (133) С.233-239.
14. Яговкина В. А. Местное самоуправление в условиях кризиса: бюджетный федерализм и разные стратегии выживания //Доклад о состоянии местного самоуправления в Рос-сийской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития / Под ред. Е. С. Шуг-риной. М: Изд-во «Проспект», 2016. С.49-58
15. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)// СЗ РФ. 04.08.2014. N 31. Ст. 4398
16. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 г.: Статистический бюллетень . URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2016/mes_upr2016.rar (дата обращения 31.01.2017)
17. Петрова С.В., Бабешкова Е.В. Проблемы и перспективы развития местного самоуправ-ления в Российской Федерации // Фундаментальные исследования. 2016. № 6-1. С. 197-201
18. Предложения основных векторов дальнейшего развития местного самоуправления в РФ// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствова-ния. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С.465-467
19. Адуков Р. Х., Адукова А. Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправ-ления на селе// Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 7. С.59-67

Становление системы местного самоуправления в РФ (стр. 1 из 13)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1 . Общее распределение функций между органами власти местного, регионального и федерального уровней________________________________________________________________

Иерархическая структура общенациональной и местной администрации_______________

Республики и области: спор по поводу статуса______________________________________

Степень автономии республик, входящих в состав Российской Федерации_____________

Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и местным самоуправлением___________________________________________________________________________

Глава 2 . Основные текущие правовые реформы и их контекст_______________________

Основные этапы становления системы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление в Ленинградской области_________________________________

Местное самоуправление в Санкт-Петербурге_______________________________________

Анализ правовых актов Ленинградской области_________________________________

Глава 3 . Понятие местного самоуправления______________________________________

Европейская Хартия местного самоуправления____________________________________

Юридические отношения между органами местного и центрального управления и надзор за органами местного управления______________________________________________________

Федеральный контроль_________________________________________________________

Глава 4 . Типы, принципы и структура местного самоуправления___________________

Конституционные принципы местного самоуправления_____________________________

Уровни местного управления____________________________________________________

Внутренняя структура законодательного органа___________________________________

Административный орган______________________________________________________

Основные функции местного самоуправления____________________________________

Избирательная система_________________________________________________________

Основные источники доходов в бюджете органа местного самоуправления____________

Распределение расходов органов местного самоуправления__________________________

Обязательные и добровольные формы сотрудничества между органами местного управления

Сотрудничество между государственным и частным секторами______________________

Глава 5 Модели местного самоуправления________________________________________

Прогнозируемые социально-политические последствия внедрения моделей местного самоуправления___________________________________________________________________________

Глава 6 Основные трудности и проблемы становления системы местного самоуправления в Российской Федерации_____________________________________________________________

Основные понятия_____________________________________________________________

Иерархическая структура общенациональной и местной администрации

Российская Федерация является федеративным государством. Она состоит из 89 субъектов федерации. Они включают:

— 21 республику (каждая республика является национально-административной единицей; названия республик соответствуют этнониму коренного населения, которое в большинстве республик составляет меньшинство);

— 6 краев (территориальных единиц, которые включают в себя более мелкие национально-административные образования);

— 49 областей (территориальных образований, сформированных вокруг крупных городов и получивших от них свое название);

— два города с федеральным статусом: Москву и Санкт-Петербург;

— Еврейскую автономную область ;

— 10 автономных округов ;

Каждая из 21 республики имеет свою конституцию и своего президента. Края, области, города с федеральным статусом, автономная область и автономные округа имеют уставы и глав администраций (губернаторов, мэров).

Каждый субъект Российской Федерации имеет свои законодательные и исполнительные органы власти.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.

Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определено в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации определяет два уровня юрисдикции:

— ведение Российской Федерации;

— совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов .

Следует отметить, что, несмотря на то, что де-юре в Конституции предусмотрено разделение полномочий, де-факто в этой области остается немало неопределенностей и нерешенных проблем. Трения, существующие между федеральным правительством и субъектами Российской Федерации необходимо принимать во внимание: поскольку, в соответствии со статьей 72 Конституции , «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» находится в совместном ведении.

Совершенствование законодательной базы местного самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяются тем, насколько последовательно будут учитываться принципы федерализма в правотворческой и правоприменительной деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации, равно как и самих муниципальных образований, их органов самоуправления.

Республики и области: спор по поводу статуса

С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии субъектов Российской Федерации остается спорным вопросом. Существуют два основных аспекта этих разногласий. Хотя статья 5 Конституции указывает, что все субъекты Российской Федерации равны, республики стремятся обеспечить для себя более высокий статус и большие полномочия . Области считают притязания республик необоснованными и постоянно высказывают в их адрес резкую критику. Эти разногласия существенно затруднили создание новой Конституции в 1993 году и неоднократно заводили в тупик конституционный процесс.

Одним из эпизодов этой борьбы стала попытка Свердловской области в 1993 году провозгласить себя «Уральской республикой» с собственной конституцией и президентом, и таким образом повысить свой статус. Президент Ельцин своим указом в ноябре 1993 года объявил самопровозглашенную республику незаконной и распустил орган законодательной власти в области. Однако было бы неверным думать, что это окончательно решило проблему. Вновь избранные законодатели Свердловской области приступили к обсуждению нового устава, который, как указывает пресса, мало чем отличается от аннулированной конституции упраздненной Уральской республики. Более того, бывший губернатор Свердловской области, который стремился стать президентом Уральской республики и был за это смещен с должности баллотировался на должность губернатора на следующих выборах и победил.

Степень авт ономии республик, входящих в состав Российской Федерации

Вторым аспектом разногласий является степень автономии , предоставленная республикам, входящих в состав Российской Федерации. В 1990 году Президент Ельцин сделал историческое заявление, которое с тех пор постоянно повторяют руководители республик: «Возьмите столько суверенитета, сколько можете проглотить».

В 1994 году из 21 республики, указанной в Конституции, одна, Чеченская республика, во многих отношениях могла считаться независимым государством. Она не платила никаких федеральных налогов, и Дудаев официально объявил, что республика Ичкерия не будет делегировать никаких полномочий федеральным властям в Москве. Противостояние переросло в войну.

Конституции еще нескольких республик, таких как Татарстан, Тува и Башкортостан, содержат противоречие с Конституцией Российской Федерации. Например, Татарстан закрепил за собой особый статус и даже заключил договор с Российской Федерацией. Другие республики, такие как Башкортостан и Якутия, проявили заинтересованность в заключение подобных двусторонних договоров с федеральным правительством, которые также обеспечили бы им особый статус. В настоящее время только Республика Карелия и Калмыкия имеют конституции полностью соответствующие Основному Закону Российской Федерации.

Оба вышеупомянутых вопроса постоянно используются федеральным правительством как инструмент торговли в попытках заручиться поддержкой областных руководителей в политической борьбе.

История местного самоуправления в России

История самоуправления в России, как и в других странах, бе­рет свое начало с таких патриархальных институтов как земле­дельческие (сельские) общины, в которых общее собрание старейшин двора определяло основные нормы взаимоотноше­ний членов общины. Постепенно в них формировались иерар­хические отношения, появились первые должностные лица — я ненаследственные вожди и органы — советы старейшин. Самоуправление приобретало организованный характер: для решения наиболее важных вопросов стали собираться сходы муж­ской части общины и избираться советы старейшин. Основной задачей самоуправления являлось обеспечение необходимых условий выживаемости. Возникновение первых институтов са­моуправления, усиление их организованности было связано с неолитической революцией.

Позднее самоуправление в основном развивается торгово-промышленной аристократией в сословие-корпоративных формах. Наряду с сохранением традиционных институтов (ве­че, договоры городов с князьями и др.), торгово-промышленная аристократия вырабатывает свои институты сословно-корпоративного самоуправления: купеческие гильдии и ремес­ленные цеха, которые позднее оказали влияние на становление городского самоуправления. Получает развитие и церковная община. Церковный староста занимал одно из первых мест среди выборных должностных лиц. Избирался он на мирской сходке прихожан той или иной церкви или погоста. Срок его полномочий обычно не указывался и иногда один и тот же че­ловек исполнял обязанности церковного старосты на протяже­нии десятков лет. Церковный староста мог избираться из числа тяглых волостных крестьян или посадских людей из «прожи­точных» (богатых). Компетенция церковного старосты включала управление всеми церковно-хозяйственными делами, а когда границы церковного прихода совпадали с административными границами, церковный староста часто исполнял и полицейские функции, представляя волость в отношениях с государством.

Позднее обстановка острой политической борьбы со сто­ронниками сохранения феодальной раздробленности в ходе осуществления реформ Ивана IV Грозного обусловила создание губных и земских органов. Правовую основу само­управления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555-1556 гг.) реформы, в результате которых городское насе­ление, хотя пока только в составе его привилегированных сло­ев, вновь включилось в процесс формирования выборных ор­ганов местного самоуправления — губных и земских изб.

Создание губных учреждений началось в 40-50-е гг. XVI в. первоначально в Пскове, а затем и в других городах Русского государства. Губные органы создавались путем выдачи специ­альных — губных грамот городским и сельским обществам. В соответствии с ними из ведения царских наместников и волос­телей изымались наиболее важные уголовные дела; устанав­ливались меры по выявлению «лихих людей» и борьбы с ними; регламентировался порядок организации губных органов, в том числе определенные требования к кандидату, избираемому на должность старосты: прожиточность, т.е. определенная мера состоятельности; грамотность; благонадежность. Земские избы боролись с преступностью, занимались сбором податей, руко­водили строительством дорог, общественных зданий, обязаны были заселять пустующие земли, поддерживать в должном со­стоянии пашни. В руки земско-губных органов были переданы также судебное разбирательство и вынесение приговоров («Умный, что староста губный — всяк его боится». Старая на­родная пословица).

В XVII в. в развитии городского самоуправления важное место отводят Новоторговому уставу 22 апреля 1667 г., в подготовке которого самое активное участие принял А.Л. Ордин-Нащокин, имевший в качестве воеводы опыт вве­дения самоуправления посадских людей («Посадское строе­ние» Пскова). В соответствии с Новоторговым Уставом купе­чество и торговые люди получили право избирать из своей среды «гостя с товарищи» (голову и целовальников), в компетенцию которых переходили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были также следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разо­рения и радеть о поступлении таможенных сборов в казну. В их руки переходили вопросы суда. Одновременно ограничивалась компетенция воевод — основных должностных лиц го­сударства на местах.

Введение стрелецкой подати 1681 г. предусмотрело, что ее сбор поручался исключительно земским старостам и целоваль­никам, а для ее раскладки, выбирались в посадах и в волостях особые выборные люди. На земские власти была возложена и отсылка денег в Москву. В этом же году на посадских людей было возложено право выбирать из своей среды таможенные и кабацкие «головы» и целовальников (это право часто воспри­нималось как повинность). Только при отсутствии выборных должностных лиц эти обязанности можно было возложить на служилых людей или крестьян.

Городской реформой 1699 г. торгово-промышленному населению городов и сельским обществам предоставлено было право избирать из своей среды на один год в столице — бурго­мистров, а в других городах и селах — выборных мирских лю­дей в земских избах, установив им двойной оклад. Однако, по­следнее условие, угрожавшее ростом местных сборов, затормо­зило осуществление этой реформы. Из 70-ти городов только в 11-ти приняли ее условия. Тогда правительство сделало ре­форму обязательной, отказавшись от установления двойного оклада. В состав Бурмистерской палаты (Ратуши) вошли бур­мистры, которые избирались посадским населением, прежде всего, купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы. Указом от 26 июля 1700 г. было усилено влияние на местах торговых людей. Однако, это не решало в целом во­проса о правовом статусе города.

Указами Петра I от 10 марта 1702 г. и 19 января 1705 г. было положено начало созданию дворянских советов при воеводах, которые избирались землевладельцами данной тер­ритории и вместе с воеводами осуществляли административ­ные и судебные функции. Но они были созданы как выборные только на отдельных территориях, на других — их состав был назначен правительством. Одновременно с этим подтвержда­лось право земского общества на участие в управлении делами вместе с воеводами. И хотя губернская реформа 1708-1710 гг. подчинила земские органы местной администрации, осущест­вив централизацию власти, но уже с 1713 г. единоличная власть губернаторов ограничивается коллегиальными учреж­дениями — ландратами, которые выполняли функции совеща­тельного органа под председательством губернатора. С 1715 года уезды были реорганизованы в доли, на уровне которых также должны были создаваться ландраты.

Важное значение в развитии городского самоуправления в XVIII в. имела реформа 1718-1724 гг., в основу которой была положена шведская модель местного управления, считавшаяся в то время наилучшей в Европе. Страна была разделена на провинции, во главе которых стояли воеводы, назначаемые Сенатом. Система управления осуществлялась через магистра­ты, которые являлись, с одной стороны, органами управления определенной общественно-территориальной единицы — горо­да, а с другой, учреждением, управляющим делами сословия. Как общегородской орган самоуправления магистрат выполнял определенные полномочия в судебной, полицейской, хозяйст­венной и финансовой областях: рассматривал гражданские и уголовные дела, занимался устройством школ, сиротских и примирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегал город от пожаров, пристраивал «гуляк и ни­щих», взимал государственные сборы и пошлины. Компетен­ция магистратов была весьма обширна и включала также раз­витие торговли и ремесел и др.

Екатериной II было издано около 100 указов о местном управлении, 53 из которых предназначались отдельным горо­дам, в основном прибалтийским, подтверждая их права и при­вилегии.

Важнейшим этапом в формировании местного самоуправ­ления становятся реформы 60-70-х гг. XIX в. «Положение о земских губернских и уездных учреждениях» от 1 января 1864 г. Александра II определило правовой статус земства как системы, не включенной в структуру государственных органов, а службу в них как выполнение общественных обязанностей. В систему земских учреждений входили уездные избирательные съезды, основная задача которых заключалась в том, чтобы раз в 3 года сформировать состав уездного земского собрания — уездных гласных. Их формирование осуществлялось на основе таких принципов, как: выборность, куриальность, имуществен­ный ценз, формальное равенство избирателей и сменяемость гласных. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, чтобы определить основные направления хозяйствен­ной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собрании вновь избранного уезд­ного земства нового созыва избирался личный состав земской управы.

Губернское земское собрание формировалось из гласных, кандидатуры которых обсуждались на уездных земских собра­ниях в соответствии с установленным количеством и процеду­рой. Председателями уездного и губернского земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства либо

должности замещались по назначению Министра внутренних дел. Председатель открывал и закрывал собрания, организовы­вал прения, наблюдал за порядком, подписывал решения соб­рания. Если вопрос не мог быть разрешен в ходе дискуссии, решающим становилось мнение председателя.

Губернское и уездное земские собрания формировали зем­ские управы — исполнительно-распорядительные органы зем­ства. Деятельность управы осуществлялась небольшим количе­ством выборных земских служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, разви­тием хозяйства и осуществлением социальных функций, вы­полняли наемные земские служащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного кон­троля за деятельностью земства по решению наиболее важных вопросов управа могла назначать комиссии, в состав которых входили как гласные, так и наемные служащие.

Законодательство достаточно широко определило компе­тенцию земства и его управы — решение всех местных хозяй­ственных дел в пределах данной территории: земские повинно­сти и земские доходы, общественное призрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование. Земские повинности включали в себя: содержание местной по­лиции, чиновничества и арестантских домов, контроль за со­стоянием местных путей сообщения. Положение жестко не рег­ламентировало основные полномочия земств, определяя только возможные направления их деятельности, предметы ведения: медицина, народное образование, местные промыслы, кустар­ная промышленность. Причем, закон не подводил черту под этим перечнем, предоставляя земствам право самостоятельно решать вопрос о разграничении полномочий. Как выборные служащие управы, так и ее наемные служащие — специали­сты, как правило, в своей деятельности руководствовались ре­шениями земских собраний, их постановлениями и инструк­циями. Законодательство предусматривало ежегодный отчет управы о своей работе перед собранием.

Значительным достижением муниципального права в Рос­сии стало определение в законодательстве финансово-экономической основы земского самоуправления, самостоя­тельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губерн­ского земского сбора, а также субвенций — целевых дотаций государства (например, на содержание местных путей сообще­ния, организацию народных училищ и т.п.). Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств и его учреждений и предприятий. Для покрытия де­фицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому обложению (т.е. осуществ­лять самообложение населения).

При вступлении в гражданско-правовые отношения зем­ские учреждения пользовались правами юридического лица. Управы рассматривались как полноправные представители земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имуществен­ным делам земства. Заключенные управой договоры имели обязательную силу для соответствующего земства, которое не­сло юридическую ответственность по всем обязательствам, не­зависимо от истечения срока полномочий управы, принявшей их на себя.

Все это позволило земствам добиться больших успехов на таких направлениях своей деятельности, как организация на­родного просвещения и профессионального образования, на­родная медицина, решение продовольственного вопроса, стра­хование от пожаров, агрономия и ветеринария, статистика; они способствовали развитию местных кустарных промыслов, под­держивали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Самостоятельность земского самоуправления, вместе с тем, не отрицала определенных форм контроля государства за организацией и деятельностью земств. Основными механиз­мами такого воздействия, наряду с финансовым (через предо­ставление субвенций), следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства и его членов гу­бернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне — Министром внутренних дел; право наложить вето на решения соответствующих земств и приостановить их ис­полнение. Конфликты земских учреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривал Правительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядок судебного рассмотрения конфликтных си­туаций.

Осуществление городской реформы началось в 1870 г. с уче­том и опыта земской реформы. Городовое положение преду­сматривало создание системы городского самоуправления, вклю­чающей следующие институты: а) городская дума; б) городская управа; в) городской голова — председатель городского само­управления. В отличие от земств выборы в городские думы осу­ществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Все избиратели — плательщики городских налогов, делились на три разряда, которые на паритетных началах в ходе выборов определяли состав городской думы. Принципы формиро­вания и деятельности, функции и система взаимоотношений го­родского самоуправления с органами государственной власти были в значительной степени сходны с общими принципами ор. ганизации и функционирования земств.

Для России большое значение имело совершенствование крестьянского самоуправления, которое в этот период приобретает характер территориального. Крестьянская рефор­ма 1861 г. предусмотрела организацию сельского и волостного крестьянского самоуправления. Основными субъектами кре­стьянского самоуправления стали: а) сельский сход (община), в составе которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева, проживавшие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывал налоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц; б) волостной сход — собрание сельских и волостных должностных лиц и представителей домохозяев, которое утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственные нужды волости, избирало волостного старшину и волостной сход; в) волостное правление — исполнительный орган волостного схода; г) волостной суд — сословный кресть­янский суд, разрешавший мелкие уголовные дела и граждан­ско-правовые споры, ценой иска до 100 рублей.

Февральская революция 1917 г. привела к крупным изменениям в системе местного самоуправления. Из 100 зако­нодательных актов, изданных Временным правительством за недолгий период существования, 44 были направлены на осу­ществление реформы местного управления и самоуправления. Летом 1917 г. началось формирование волостных земств и рай­онных дум, была существенно демократизирована избиратель­ная система, резко расширяется компетенция органов местного самоуправления.

Октябрьская революция 1917 г., провозгласив курс на передачу всей полноты государственной власти, в том числе и на местном уровне, в руки Советов, тем не менее, в первые ме­сяцы сохранила органы местного самоуправления. Более того, Декретом СНК 16 декабря 1917 г. был образован Комиссариат по местному самоуправлению, который возглавил левый эсер В.П. Трутовский. В распоряжение комиссариата были переда­ны из ведения НКВД Главное управление по делам местного хозяйства, Касса городского и земского кредита и все другие имеющие отношение к функционированию органов местного самоуправления учреждения. Основной задачей нового Комис­сариата должно было стать объединение и координация дея­тельности всех городских и земских органов.

Однако, развитие политических событий и, прежде всего, заключение и ратификация Брестского мира обусловили иной ход событий. После выхода левых эсеров из советского прави­тельства в знак протеста против мира «с аннексиями и контри­буциями» были резко ослаблены позиции сторонников Сохра­нения земского и городского самоуправления. Постановлением СНК от 20 марта 1918 г. Наркомат по местному самоуправле­нию как самостоятельное учреждение был упразднен, а его структурные подразделения были вновь присоединены к НКВД как Отдел местного хозяйства. Становление советской государственности, с одной стороны, а также изменение поли­тики партии большевиков после разрыва правительственного соглашения с левыми эсерами по проблемам местного само­управления — с другой, привели к ликвидации городских дум и земских учреждений. В отдельных случаях они самораспус­кались.

Возрождение местного самоуправления начинается в 90-е гг. прошлого столетия и первоначально связано с реорга­низацией советских органов. Местные Советы к началу 90-х гг. представляли единственную реальную и конкретную форму организации местной власти и управления, но попытка их по­степенной трансформации из местных органов государствен­ной власти и управления в органы местного самоуправления закончилась крахом. Динамизм политической ситуации требо­вал большей мобильности от органов местного самоуправления. Следует сказать, что на уровне законодательства для этого были созданы необходимые предпосылки: прежде всего, сохра­нив за сессиями местных Советов функции представительства интересов населения, институтов формирования политической воли избирателей, были созданы Малые Советы — более рабо­тоспособные органы в силу как своей численности, так и каче­ственного состава. В них были избраны более подготовленные депутаты.

Однако, советская система сохранила иерархический ха­рактер, обусловивший медлительность в решении текущих во­просов в быстро меняющихся условиях. Были и другие причи­ны: столкновение интересов, представленных местными Сове­тами, с одной стороны, и государством, с другой; отсутствие не только механизма гармонизации интересов, поиска компромис­сов, но и понимания его необходимости; неприятие отдельными местными Советами политики государства, доходящее иногда до прямого саботажа отдельных решений, что не позволило подключить потенциал местного сообщества к разработке и принятию важнейших государственных решений; местные Со­веты как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему составу, что не позволяло обеспечить не только компетентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия реше­ний; «митинговая эйфория» в деятельности Советов. Возмож­ности и эффективность деятельности представительных орга­нов снизились еще более после введения порядка назначения глав администрации вышестоящими органами, усилив таким образом дисбаланс в соотношении представительных и испол­нительно-распорядительных органов в пользу последних. Эко­номическая основа местных Советов в виде муниципальной собственности находилась в процессе формирования, а объем действительных местных сборов и налогов, которыми реально распоряжались местные Советы, был несопоставим с местными финансовыми потребностями и др.

Развитие политических процессов в стране к осени 1993 г. приобрело обвальный характер. В сентябре — октябре 1993 г. местные Советы народных депутатов должны были прекратить свою деятельность, а их полномочия были переданы главам ме­стного самоуправления (местной администрации).

Тема № 4 Местное самоуправление – самостоятельный институт гражданского общества.

  1. Понятие и сущность местного самоуправления.
  2. Принципы местного самоуправления.
  3. Функции местного самоуправления.

Основная литература:

Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Феде­рации. Учебник. — М., 2002.

Акмалова А. А. Муниципальное право России: Учебник, М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002.

Дополнительная литература:

Государственная власть и местное самоуправление в России. — М.: ИНИОН, 1998.

Бялкина Т. М. Муниципальное право Российской Федерации. Учебно-методическое пособие. — Воронеж, 1998.

  1. Понятие и сущность местного самоуправления.

МС является сложным и многообразным явлением, исследование которого требует комплексного подхода.

Исходя из этого в науке МП принято рассматривать МС в качестве:

1) основы конституционного строя

В соответствии с Преамбулой ЕХМС органы МС составляют одну из главных основ любого демократического строя. Ст. 2 Хартии гласит: «Принцип МС должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства».

Конституция РФ утверждает демократический характер российского государства. Единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, который в соответствии с ч. 2 ст. 3 осуществляет её как непосредственно так и через органы госвласти и органы МС. Таким образом Конституция РФ признает и гарантирует МС.

В продолжение конституционных положений ФЗ «Об общих принципах организации МС» в ст. 2 поясняет, что МС как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ. В таковом качестве оно является основополагающим принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с др. принципами определяет систему демократического управления в РФ.

Закрепляя МС в качестве одного из элементов конституционного строя, Конституция РФ гарантирует организационную обособленность МС, его самостоятельность в пределах своей компетенции. Кроме того важной гарантией развития МС является особый порядок внесения изменений в гл. 1 Конституции РФ.

2) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

Основным субъектом права на самоуправление является население городских и сельских поселений. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ МС обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. ФЗ «Об …» конкретизирует это положение в ст. 12: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление МС».

Данное право может быть реализовано в различных формах, а именно: путем образования самостоятельного муниципального образования; через территориальное общественное самоуправление.

Право населения на МС обеспечивается правом каждого гражданина РФ на осуществление МС. Граждане имеют равные права на осуществление МС как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения т. д.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы МС, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы МС и к должностным лицам МС.

В соответствии с положениями ФЗ «Об общих…» федеральные органы, органы государственной власти субъектов Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития МС, принимают государственные программы развития МС.

3) формы народовластия

Ст. 3 Конституции РФ утверждает МС как одну из форм реализации народом принадлежащей ему власти. В качестве таковой МС присущ целый ряд черт:

— МС имеет свой субъект. Им является население, граждане. Население осуществляет МС непосредственно и через органы МС;

— МС занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Хотя МС и не входит в механизм государственного управления, тем не менее они тесно взаимосвязаны – у них единый источник: власть народа. Значительная часть д-ти МС представляет собой решение вопросов, на которые государство влияет многими способами. Кроме того органы МС могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. МС нельзя отнести исключительно к институтам гражданского общества, ибо МС – не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа;

— МС имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;

— Самостоятельность МС, что находит свое подтверждение в организационной обособленности МС, его органов в системе управления обществом, государством; финансово-экономической самостоятельности; свободе инициатив и выбора решений органами МС;

— Ответственность муниципальных образований перед государством, физическими и юридическими лицами;

— МС осуществляется с учетом интересов населения;

— В МС реализуются исторические и иные местные традиции. На каждой территории существуют свои особенности организации МС, отличающиеся своеобразием своих исторических, культурных и иных местных традиций.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *