Формы непосредственной демократии

Виды непосредственной демократии

Виды (институты, формы, методы) непосредственной демократии — это способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставление воли народа с деятельностью властных органов.

Формы непосредственной демократии должны соответствовать следующим требованиям: объединять волю, мнение большинства, имеющего право решать и участвовать в решении конкретного общественно значимого вопроса Айзатуллов М.М. Непосредственная демократия — как одна из форм осуществления народом своих избирательных прав // Юрист. — 2011. — N 10. — С. 43 — 46..

Выделяют следующие институты непосредственной демократии: референдум (всероссийский, региональный, местный), выборы, общие собрания населения (сходы), митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, народную правотворческую инициативу, обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя, народные петиции, опросы населения Бучакова М.А., Грязнова Т.Е. Институт непосредственной демократии в системе российской государственности // Вестник Омского Университета. — 2013. — № 2. — С. 12.

К непосредственной демократии относятся и вопросы, решаемые на уровне местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — N 40. — ст. 3822. расширил и установил большой перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, в который включены:

— отзыв населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

— голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

— сходы граждан, собрания граждан, конференции граждан;

— обращения граждан, правотворческую инициативу;

— территориальное общественное самоуправление;

— публичные слушания, опросы граждан.

Существуют различные основания классификации институтов непосредственной демократии.

Ю. А. Дмитриев, выделяет три основные группы форм прямого волеизъявления граждан:

1) референдум, выборы, общие собрания населения, характеризующие императивную функцию непосредственной демократии.

2) митинги, шествия, демонстрации, пикетирования как инструмент сопоставления воли народа и формируемого им органа власти, выполняющие регулятивную функцию.

3) народная инициатива, деятельность политических партий, отзыв депутата, сочетающие обе эти функции народного волеизъявления Дмитриев Ю. А. Можно ли повысить демократический потенциал действующей Конституции Российской Федерации? // Государство и право. — 2013. — № 12. — С. 45-53..

По источнику правового регулирования институты непосредственной демократии можно подразделить на: 1) конституционные; 2) неконституционные (иные).

В зависимости от наличия или отсутствия правовой регламентации институты непосредственной демократии делят на: 1) правовые; 2) фактические.

В. Н. Руденко по предмету правового регулирования подразделяет институты прямой демократии на: 1) регулирующие отношения по принятию гражданами управленческих решений и правотворческую деятельность граждан, 2) регулирующие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти Руденко И.П. Прямая демократия: модели правления, конституционно-право-вые институты. — Екатеринбург, 2003. — С. 111 -114..

В зависимости от способа воздействия на общественные отношения институты непосредственной демократии могут быть: 1) правообразующие (референдум); 2) не образующие норм права (митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование).

По отношению к кругу вынесенных на рассмотрение вопросов институты непосредственной демократии подразделяют на: 1) многоаспектные; 2) одноаспектные.

По регулярности проведения институты непосредственной демократии делятся на: 1) определенно-периодического действия; 2) неопределенно-периодического действия.

По роли граждан в процессе принятия публично-властных решений институты прямой демократии можно подразделить на:

1) «чистые» институты прямой демократии. Здесь гражданам принадлежит решающая роль на всех стадиях реализации института прямой демократии. Они в любое время могут выступить с инициативой принятия решения, участвуют в выработке вариантов его проекта, при необходимости выдвигают петицию с соответствующей инициативой, обеспечивают ее поддержку, участвуют в обсуждении проекта будущего решения и в голосовании по существу вопроса (сходы, петиционный референдум, а также некоторые разновидности народной правотворческой инициативы) Руденко И.П. Прямая демократия: модели правления, конституционно-право-вые институты. — Екатеринбург, 2003. — С. 111 -114..

2) смешанные институты прямой и представительной демократии. Здесь участие граждан в процессе принятия решения ограничено.

У них может отсутствовать право инициативы принятия какого-либо решения (выборы, большинство разновидностей референдумов).

Либо, наоборот, они могут быть наделены правом инициативы принятия решения, но право рассмотрения вопроса по существу и право принятия окончательного решения при этом может принадлежать представительному органу власти (некоторые виды народной правотворческой инициативы).

референдум всероссийский депутат народовластие

Тема 11. Консультативные формы непосредственного народовластия

Тема 10. Регулятивные формы непосредственной демократии

Тема 9. Сход как императивная форма осуществления муниципальной власти

Тема 8. Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципальных образований

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципальных образований как императивная форма непосредственного народовластия на муниципальном уровне. Правовое регулирование, особенности механизма осуществления.

Сход как императивная форма непосредственного народовластия на муниципальном уровне. Понятие, виды, правовое регулирование. Механизм осуществления. Проблемы ответственности за решения, принятые на сходе.

Виды регулятивных форм непосредственной демократии, их задачи и место в системе народовластия в России. Сочетание императивной и консультативной функции в регулятивных формах непосредственного народовластия.

Гражданская правотворческая инициатива – понятие, виды и правовое регулирование. Механизм осуществления и его особенности.

Собрания, конференции граждан как способ непосредственного народовластия. Понятие, отличия и правовое регулирование. Механизм проведения и его особенности.

Институт обращений граждан как способ непосредственного народовластия. История развития и правовое регулирование. Виды обращений и особенности механизм.

Императивный и свободный мандат. Наказы избирателей – форма непосредственного народовластия и часть императивного мандата. Виды и правовое регулирование. Механизм осуществления наказов избирателей. Субъекты и время внесения, содержание наказов. Принятие наказов и их реализация.

Отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц – способ непосредственного народовластия, часть императивного мандата, форма контроля. Понятие, виды и правовое регулирование. Механизм осуществления отчетов.

Виды консультативных форм непосредственного народовластия и отличия между ними. Консультативные формы непосредственного народовластия в механизме осуществления государственной власти и местного самоуправления. Их цели и задачи.

Понятие и содержание института митингов, шествий, демонстраций и пикетирований. История и нормативное регулирование манифестаций в России. Митинги, шествия, демонстрации, пикетирования – консультативная форма непосредственного народовластия. Механизм реализации и его особенности.

Публичные слушания – понятие, виды. Правовое регулирование и механизм проведения публичных слушаний. Цели и задачи института публичных слушаний. Вопросы, выносимые на публичные слушания.

Опросы граждан как форма непосредственного народовластия. Правовое регулирование и механизм проведения. Вопросы, выносимые на опрос.

Консультативный референдум – цели, задачи, нормативное регулирование и особенности его проведения.

Обсуждение как способ осуществления непосредственного народовластия. Механизм проведения. Вопросы, выносимые на обсуждение.

Формы непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве (Комарова В.В.)

Общественная экспертиза законопроектов и применения ее результатов на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации позволяет по-новому взглянуть на аналогичные процедуры муниципального уровня. По твердому убеждению автора, использование форм непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве, без сомнения, усилит эффективность и реальность нормативных актов муниципальной власти.
В теории классифицируют формы непосредственной демократии, основываясь на выполняемых ими функциях (основных и вспомогательных). К основным функциям относят <1>: императивную (окончательное решение определенных вопросов); консультативную (выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти, должностного лица); регулятивную (участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета). Возможна комплексность — совмещение двух или более основных функций. К вспомогательным функциям автор относит идеологическую, воспитательную, культурную и т.д.
———————————
<1> Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учеб. пособие. 2-е издание. М.: Изд-во «Проспект», 2010. С. 76.
Формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления, их многоплановость, без сомнения, отличают Россию от других государств.
Во-первых, несомненное расширение в последние годы количественного состава системы форм непосредственной демократии. За последние несколько лет расширилась группа форм, используемых при осуществлении только муниципальной власти (например, в 1995 г., с принятием Федерального закона от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», появилось территориальное общественное самоуправление, в 2003 году нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введено голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, публичные слушания).
Во-вторых, появление комплексных форм народовластия, которые используют для выполнения поставленных перед ними задач формы непосредственного народовластия и формы работы представительного правления.
Примером может стать территориальное общественное самоуправление. К этой группе можно отнести политическую партию и избирательное объединение (представленные в представительных органах публичной власти) — политические общественные объединения. Основанием для их отнесения к комплексным формам народовластия является возможность этого субъекта использовать для выполнения своих целей все закрепленные формы прямого народовластия, инициировать их, а в случае представительства в представительных органах публичной власти реализовывать свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.
Комплексными формами демократии территориальное общественное самоуправление, политические общественные объединения могут быть названы и по иному критерию, а именно по выполняемым ими функциям. Если мы исходим из того, что современные формы прямого народовластия призваны выполнять одну из функций (императивную, консультативную или регулятивную), то названные комплексные формы народовластия совмещают в себе несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивно-консультативные); деятельность политических партий (регулятивно-консультативные) <2>.
———————————
<2> См.: Комарова В.В. Механизм народовластия современной России: Монография. М.: Формула права, 2006. С. 76.
Проведенный анализ современных форм прямого народовластия позволил выделить особенности муниципального уровня:
многообразие форм непосредственной демократии для осуществления местного самоуправления: закреплено двенадцать форм (местный референдум, муниципальные выборы, отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление).
Отметим, что перечень форм непосредственной демократии на уровне местного самоуправления не закрыт (его можно продолжить митингами, шествиями, демонстрациями, пикетами <3>, наказами, отчетами, обсуждениями, консультативным референдумом, деятельностью политических партий — в совокупности это двадцать одна форма непосредственной демократии).
———————————
<3> Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный) / Руководитель авторского коллектива, ответственный редактор В.В. Комарова. М.: ООО «ЮРКОМПАНИ», 2009.
Существующие сегодня формы непосредственной демократии на муниципальном уровне в той или иной мере могут воздействовать на количество, качественное содержание актов, принимаемых органами и должностными лицами соответствующего муниципального образования, не говоря уже о возможности принятия нормативных актов на сходе и на местном референдуме.
Проанализируем правовые возможности населения муниципального образования воздействовать на нормотворческий процесс посредством форм непосредственной демократии.
Из группы императивных форм непосредственного народовластия прямое влияние на нормотворчество оказывают две формы: сход и референдум, поскольку с их помощью может быть принят нормативный правовой акт по решению вопросов местного значения. Остальные формы непосредственного народовластия этой группы — выборы, отзыв, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований оказывают косвенное влияние: они могут воздействовать на нормотворческий процесс посредством наполнения содержания муниципальных актов.
На местный референдум могут быть вынесены проект муниципального правового акта, однако прямое указание на наличие такого вида референдумов в законодательстве субъектов Федерации катастрофически мало, а ведь это дополнительная гарантия жителям муниципального образования в процессе нормотворчества. Положительным примером такого закрепления могут быть Закон ЯНАО от 05.10.2007 N 90-ЗАО «О местных референдумах в Ямало-Ненецком автономном округе»; Закон Республики Саха (Якутия) от 30.03.2005 210-З N 423-III «О местном референдуме в Республике Саха (Якутия)»; Закон РМ от 15.02.2007 N 15-З «О местном референдуме в Республике Мордовия»; Закон Кемеровской области от 17.02.2004 N 8-ОЗ «О местном референдуме»; Закон Самарской области от 11.02.2004 N 12-ГД «О местном референдуме Самарской области». Если учесть, что сегодня в Российской Федерации 86 субъектов, то приведенные примеры показывают как минимум отсутствие желания органов государственной власти субъекта в рамках 72 статьи Конституции РФ закрепить дополнительный механизм защиты прав жителей муниципальных образований, дополнительную гарантию реализации права на местное самоуправление.

Безусловно, способствовать реализации конституционного императива демократической государственности на муниципальном уровне будет нормативно закрепленный обязательный референдум по определенным вопросам — речь идет о содержании нормативных актов органов местного самоуправления, которые обязаны ими оформить принятое на референдуме решение.
Как показывает анализ актов органов местного самоуправления, обычно обязательному вынесению на местный референдум подлежат по частоте закрепления следующие вопросы:
— вопросы введения и использования средств самообложения граждан;
— вопросы возможности строительства на территории муниципального образования объектов, наносящих вред жизни и здоровью населения или окружающей среде;
— вопросы отчуждения и приобретения объектов муниципальной собственности, имеющих жизненно важное значение для всего населения муниципального образования;
— изменение границ городского поселения;
— о преобразовании муниципального района;
— определение структуры местного самоуправления в случаях, установленных Федеральным законом;
— об изменении административного центра муниципального района;
— изменение названия городского поселения.
Сход как императивная форма непосредственной демократии также может использоваться в целях прямого воздействия на нормотворческий процесс — именно на сходе (в муниципальном образовании численностью менее 100 жителей, обладающих активным избирательным правом) возможно принятие непосредственно жителями определенных актов.
В связи с выделением семи видов муниципальных образований (поселение — городское или сельское поселение; муниципальный район; городской округ; городской округ с внутригородским делением; внутригородской район; внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения) законодатель пошел по пути закрепления не равномерного количества форм непосредственной демократии для использования в различных видах муниципальных образований. Например, сход может использоваться только в таких видах муниципальных образований, как городское и сельское поселение.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в муниципальном образовании (поселении), где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, на сходе принимаются устав муниципального образования и вносятся в него изменения и дополнения, планы и программы развития муниципального образования, утверждаются отчеты об их исполнении. Происходит утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и др.
Отметим отсутствие унификации в регулировании законодателем этого вопроса.
С помощью одной и той же формы — схода в разных по численности поселениях законодательно предусмотрены разные вопросы для решения. Так, согласно ст. 25 ФЗ N 131, сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, а ст. 25.1 предусматривает иной перечень вопросов. Помимо этого, законодателем сход уполномочен решать самые разные вопросы (ст. 13 ФЗ N 131 и др.). В этом случае жители муниципального образования посредством схода способны косвенно воздействовать на нормотворческий процесс — влиять на содержание нормативного правового акта муниципального уровня публичной власти.

Из регулятивной группы целесообразно рассмотреть правотворческую инициативу. С инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процентов от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Таким образом, правотворческая инициатива является формой косвенного воздействия населения на нормотворческий процесс: оказывается влияние на появление нормативного правового акта муниципального уровня публичной власти — путем инициирования; на его содержание в случае оформленной инициативы.
Коллективные обращения и наказы — по сути подвиды обращений, как и правотворческая инициатива, но обладают не столь существенным воздействием на нормотворческий процесс, как правотворческая инициатива.
Коллективные обращения от правотворческой инициативы и наказов отличаются вопросами, для решения которых они используются, и процедурами подачи <4>.
———————————
<4> Комарова В.В. Учредительная власть многонационального народа Российской Федерации в свете законодательных механизмов // Журнал конституционализма и прав человека. 2013. N 1. С. 24 — 29. http://chr-centre.org/?q=node/20.
В муниципальной практике впервые встречается форма непосредственной демократии консультативного характера, которая тем не менее обязательно должна проводиться по определенным вопросам местного значения, — это публичные слушания.
Публичные слушания имеют прямое отношение к нормотворческому процессу на муниципальном уровне. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания должны выноситься:
проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципального образования.
Несмотря на обязательность проведения публичных слушаний, механизма учета мнений и рекомендаций, высказанных в процессе их проведения, в законодательстве нет.
Возникает правомерный вопрос о целесообразности столь объемных организационных, правовых и затратных финансовых мер при проведении публичных слушаний с таким небольшим коэффициентом полезного действия <5>.
———————————
<5> Комарова В.В. Особенности непосредственного народовластия на местном уровне осуществления публичной власти // Евразийский юридический журнал. 2013. N 11. С. 87 — 89.
Условная результативность и несоразмерность затрат служат, скорее, не «за», а «против» правильной, по сути, идеи публичных слушаний. Целесообразность проведения публичных слушаний без механизма реализации их результата выхолащивает содержание и сводится к очередной «галочке».
Аналогичная проблема стоит и в отношении института опросов и обсуждений.
Существует широкий спектр нормативного регулирования института опросов. Проводятся опросы граждан:
по вопросам образования новой административно-территориальной единицы в муниципальных образованиях, об установлении и изменении границ муниципальных образований (Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 11 июня 2003 г. «О проведении опроса граждан об установлении и изменении границ муниципальных образований в Санкт-Петербурге»; Постановление главы администрации края от 30.01.2007 «О назначении опроса граждан по вопросу образования новой административно-территориальной единицы — поселка в Нижнебаканском сельском округе Крымского района»);
по проектам реконструкции (решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 17.04.2008 «О проведении опроса граждан по вопросу реконструкции квартала, ограниченного улицами 50 лет СССР, Рихарда Зорге, Шафиева и проспектом Октября в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан»);
по проектам нового строительства (решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 27 сентября 2007 года на территории городского округа город Уфа с 15 по 17 октября 2007 года проведен опрос граждан по проектам реконструкции и нового строительства объектов нефтеперерабатывающей промышленности, расположенных на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан);
по проекту строительства многоэтажного жилого дома (решение Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 мая 2007 года «О проведении на территории городского округа город Уфа с 28 мая по 30 мая 2007 года опроса граждан по проекту строительства многоэтажного жилого дома по проспекту Октября, западнее дома N 63, в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан»);
по использованию земельных участков (Постановление Администрации муниципального образования — городской округ г. Сасово Рязанской области от 07.03.2008 «О проведении опроса граждан по использованию земельного участка»).
На опросы выносятся вопросы упразднения сельских округов, как, например, в муниципальном образовании «Город Киров» (решение Кировской городской Думы от 26.03.2008 N 15/23 «О назначении опроса граждан по вопросу упразднения сельских округов в муниципальном образовании «Город Киров»).

Однако следует отметить, закрепляя консультативный характер опроса, тем не менее некоторые акты устанавливают механизм информирования об учете или отклонении результатов опроса органами власти. Например, в решениях Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 15.11.2007 «О результатах проведения опроса граждан по проектам реконструкции и нового строительства объектов нефтеперерабатывающей промышленности, расположенных на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан»; Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 05.07.2007 «О результатах проведения опроса граждан по проекту строительства многоэтажного жилого дома по проспекту Октября, западнее дома N 63, в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан» закреплены упомянутые выше механизмы.
Акты органов и должностных лиц публичной власти, закрепляющие общие принципы и механизм подготовки и проведения обсуждений, несмотря на их консультативный характер, также иногда предусматривают некий механизм решения выявленных при обсуждении проблем. Примером таких актов может быть Порядок учета предложений по проекту Устава городского поселения Талдом от 10.04.2006; Положение «О порядке учета предложений граждан по проекту Устава Моргаушского района или по проекту решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Моргаушского района и об участии граждан в обсуждении проекта Устава Моргаушского района или проекта решения о внесении изменений и (или) дополнений в Устав Моргаушского района» от 30.06.2005.

Безусловно, между публичными слушаниями, опросами и обсуждениями существуют различия. По мнению автора, они заключаются в формах проведения, различных инициаторах, предмете. Институт обсуждений и опросов шире, чем институт публичных слушаний. Тем не менее практика наличия механизма учета мнения населения в институтах обсуждений и опросов заслуживает распространения и на институт публичных слушаний.
В законодательстве практически нет механизма учета волеизъявления выявленного консультативными формами народовластия. Обусловлено это тем, что не выполняется принцип общенародности (решения вопроса большинством населения в пределах определенной территории). Вопрос, выносимый на любую из этих форм этой группы непосредственного народовластия, носит общественное значение и направлен на решение вопросов местного значения, однако законодатель не устанавливает обязательную минимальную численность участников, позволяющую назвать эти формы способом общенародного волеизъявления, и, как уже упоминалось, нет механизма реализации.
В большинстве случаев это обусловлено иной задачей и функцией — выявлением мнения, воли по тому или иному вопросу.
Однако, к сожалению, объем организационных и правовых механизмов, финансовых затрат некоторых форм из консультативной группы иной раз не соответствует результату (например, консультативный референдум).
В существующей комплексной группе формы народовластия обладают разными способами влияния на нормотворческий процесс.
Политическая партия и избирательное объединение как формы народовластия существенное влияние на нормотворческие процедуры имеют не во всех муниципальных образованиях. Наибольшее влияние посредством использования депутатских фракций они имеют в муниципальном образовании, где депутаты представительного органа избираются по смешанной избирательной системе.
ТОС, рассматриваемый под призмой влияния на муниципальное нормотворчество, может следующее. Во-первых, органы ТОС вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
Во-вторых, органы ТОС вправе инициировать любую иную форму воздействия на нормотворчество в соответствующем муниципальном образовании.
Федеральный законодатель к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относит принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений.
Однако ФЗ N 131 не называет акты ТОС муниципальными правовыми актами.
Теоретический спор, считать или не считать органы и должностных лиц органами и должностными лицами местного самоуправления, остался нерешенным (как и иные вопросы по правовой природе ТОС <6>), и как следствие — появился вопрос о природе актов ТОС.
———————————
<6> Комарова В.В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы // Местное право. 2011. N 4. С. 65 — 77.
В заключение отметим следующее. Для осуществления муниципальной власти закреплено наибольшее количество форм непосредственной демократии. Однако, с точки зрения автора, необходимы определенные шаги государства в обозначенной сфере, иначе в России будет продолжаться имитационная демократия и конституционные нормы о демократичности российской государственности останутся фиктивными.

Разграничение референдума и иных форм непосредственной демократии

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ, демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

В зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия.

Представительная демократия выражается в осуществлении народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ — население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство является важнейшим средством, обеспечивающим подлинное народовластие, и образует избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления. Непосредственная демократия — это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения.

Конституция РФ 1993 года придает исключительное значение референдуму, дважды упоминая его в главах первой и второй, что составляет отличительную особенность ее содержания. Это можно объяснить стремлением разработчиков Конституции Российской Федерации подчеркнуть демократичность ее содержания, значением референдума как общечеловеческой ценности, формы выражения общественного мнения, способа принятия важных нормативно-правовых актов, инструмента реализации народовластия как основы конституционного строя.

В отличие от выборов, где избиратели выбирают своих представителей в законодательный орган государственной власти для решения от имени народа важных вопросов государственной жизни, референдум позволяет самому народу напрямую решать эти вопросы. Роль референдума как высшего непосредственного выражения воли и власти народа подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. В связи с этим порядок реализации референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом. Это еще один убедительный аргумент в подтверждение ведущей роли референдума по сравнению с выборами.

Понятиями, близкими к «референдуму» можно считать плебисцит, всенародный опрос, всенародное обсуждение. Все эти четыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такого выявления не всегда одинаковы.

Следует отметить, что для обозначения референдума нередко используется в качестве синонима и понятие плебисцит (от лат. plebs — простой народ и scitum — решение, постановление). Очень часто понятия референдум и плебисцит используются как однозначные, хотя встречаются и попытки их разграничения, в том числе и на конституционном уровне. Одни связывают плебисцит с решением лишь особо важных, судьбоносных, прежде всего территориальных проблем; другие подчеркивают консультативный характер плебисцита (хотя в иных случаях, наоборот, референдум признается консультативным, а плебисцит решающим); третьи видят специфику в опросной форме волеизъявления избирателей и т.д. Сама же процедура проведения плебисцита практически ничем не отличается от процедуры проведения референдума.

Плебисцит («то, что сказал плебс», под которым в данном случае понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее важным для страны вопросам, по территориальным, международным проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голосовании за единственную кандидатуру на должность президента) Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран.- М., 1998 г. -С. 227.

Всенародный опрос предполагает выявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путем голосования. Опрос может быть произведен той или иной общественной организацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями, то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он может представлять собой консультативный референдум — для этого необходимо проведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдением необходимых процедур.

С точки зрения демократии, референдум имеет преимущества перед представительной демократией, т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иные акты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местных органов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которые могут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногда референдум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неоднократно было во Франции при президенте де Голле), а в условиях авторитарных режимов — в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при президенте Зия-уль-Хаке лицам, не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, притом единственной, грозило тюремное заключение).

Нужно отметить, что для того, чтобы референдум не превратился в фикцию, его проведение требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, давал иногда отрицательные результаты: на референдуме одобрялись реакционные конституции.

Для проведения референдума устанавливаются определенные условия. Инициатива референдума может исходить только от некоторых высших органов государства, определенного числа депутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во многих странах установлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативе референдума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционных судов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странах окончательное решение принимает парламент, в других — президент; все это связано с тем, что на институт референдума серьезно влияет форма правления в государстве (парламентская или президентская республика). Однако нередко парламент или президент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишь определенную дату референдума. Местные референдумы проводятся обычно по инициативе местных представительных органов или группы избирателей .

Референдум не может проводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не может проводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второй раз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, в Испании через 3 года). Таким образом, законодательство вводит четкие ограничения для проведения референдума. Все это связано со значимостью принятого на референдуме решения, а также последствий, которые может нести это решение.

Организация референдума аналогична организации выборов (списки избирателей, избирательные комиссии или комиссии по референдуму, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума, подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либо кандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решения какого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное время и место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за или против предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всем поровну или, как в Испании, пропорционально численности парламентских фракций).

Голосование осуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленных уполномоченными на то государственными органами (на выборах могут использоваться и неофициальные бюллетени). Прибегают также к избирательным машинам, специальным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах является обязательным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны, вследствие того, что законодательство о выборах и референдумах тесно связаны, исходят, как правило, из одних принципиальных положений.

Определение итогов референдума является очень важной процедурой. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зарегистрированных избирателей, а решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Иногда, однако, для принятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами. Отдельные избиратели могут подавать жалобы на действия избирательных комиссий, избирательных советов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различные названия), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются по той же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результаты референдума предоставляется только политическим группировкам. Окончательное решение по такому протесту обычно принимает высшая судебная инстанция страны (верховный суд).

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *