Должностные преступления

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Должностное лицо и должностное преступление в уголовном праве России»

В конце прошлого века в России произошла очередная смена государственного, политического, экономического и общественного строя. Революционная смута разрушила все механизмы ответственности облеченных властью чиновников, породив невиданную ранее коррупцию и произвол значительной части должностных лиц всех ветвей власти. Сегодняшняя практика показывает, что законы нарушаются должностными лицами во всех сферах деятельности государства и это приобретает хронический характер. Исследование динамики должностных преступлений в период 1997-2003 г.г. в Ставропольском крае позволяет прийти к выводу о том, что должностные преступления прогрессируют, с каждым годом их становится все больше и больше. Так, если в 1998 году количество должностных преступлений по сравнению с 1997 годом увеличилось на 16%, то в 1999 году — уже на 23%, а в 2003 году рост должностных преступлений по сравнению с 1997 годом составил 38%.’ Несмотря на то, что в России действуют Уголовный Кодекс Российской Федерации 1996 года, содержащий нормы об ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, а также иные нормативно-правовые акты, направленные на борьбу с должностными преступлениями, ситуация в лучшую сторону не меняется. Это можно объяснить и высоким уровнем латентности должностных преступлений, и трудностями доказывания, и несовершенством самих уголовно-правовых норм.

В любые времена любое государство, независимо от формы правления и устройства, предъявляло, предъявляет и будет предъявлять к должностным лицам особые требования. В соответствии с Кодексом поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка , принятым на 34-й сессии Генеральной

1 Архив Управления Судебного Департамента при Верховном Суде РФ в Ставропольском крае за 1997-2004г.г.

2 Советская юстиция. 1991.№7.С.22-24

Ассамблеи ООН в 1979 году, должностные лица уважают закон, а также, используя все свои возможности, предотвращают и всемерно препятствуют всем нарушениям таковых. В рамках национального законодательства в развитие идеи, заложенной в международном праве, о стандартах поведения должностных лиц, в 2002 году был подписан Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».1 В соответствии с этим документом государственный служащий призван исполнять должностные обязанности добросовестно, осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами компетенции государственного органа, исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей и тому подобное. То есть, наделяя отдельные категории лиц особыми полномочиями, необходимыми для осуществления государственной власти, государство устанавливает к ним и особые требования.

В силу этого вопросы определения правового статуса должностного лица как субъекта должностных преступлений всегда находились в центре научного внимания. Но несмотря на значительный интерес со стороны ученых и практических работников к данной проблеме, нельзя сказать, что она полностью решена. С решением одних задач появляются новые препятствия. Причина этого кроется в специфике реализации государственной власти, в специфике управления обществом соответствующими органами. Нормальное регулирование общественных отношений вызывает необходимость государства участвовать в самых разнообразных сферах жизни, осуществлять организацию и контроль за самыми разнообразными аспектами жизнедеятельности населения. Этим и обуславливается многообразие отношений, возникающих при отправлении публичной власти со стороны государства в лице должностных лиц.

1 Российская газета. 15.08.2002

Кроме того, постоянное совершенствование и изменение государственного устройства ведет к значительным изменениям государственной политики, в том числе, и политики уголовной. Здесь особенно отчетливо проявляется потребность в новых подходах к регулированию, казалось бы, устоявшихся уже отношений. Такого рода ситуация и возникла после принятия Уголовного Кодекса Российской Федерации 1996 года.

Уголовный Кодекс Российской Федерации, вступивший в действие 01 января 1997 года, внес ряд новых положений, касающихся определения понятия должностного лица. Современное определение должностного лица свидетельствует о коренном изменении государственной политики, законодательных взглядов на саму сущность должностного лица.

В науке уголовного права проблеме должностного преступления и должностного лица как субъекта его совершения уделялось достаточное внимание. Однако многогранная проблема должностных преступлений и должностных лиц как субъектов, их совершающих, до сих пор не исчерпана. Отдельные вопросы не нашли своего освещения в научных работах, некоторые не разработаны в достаточной степени в теории, одни продолжают оставаться спорными, а другие получили противоречивое толкование. Так, открытыми остались вопросы о представителе власти по специальному полномочию, о соотношении понятия должностного лица и понятия государственного служащего, о возможности признания тех или иных лиц должностными, о правилах разграничения должностных преступлении и проступков и ряд иных.

Понятие должностного лица включает в себя не только характеристику правового статуса должностного лица, но и характеристику ответственности должностного лица за результаты своей «негативной» деятельности. В существующих работах по этой теме внимание сосредоточено либо на отдельных сторонах многоаспектного понятия «должностное лицо», либо на вопросах уголовной ответственности за отдельные виды должностных преступлений.

Исключение составляют исследования таких авторов, как М.Д. Лысов («Ответственность должностных лиц по советскому уголовному праву»), Б.В. Здравомыслов («Должностные преступления»), А.Я. Светлов («Ответственность за должностные преступления»). Однако с момента публикации названных работ прошло значительное время, в силу чего они не отражают новые тенденции правоприменительной практики. Таким образом, обнаруживается пробел в комплексном исследовании понятия должностного лица, обуславливающий актуальность настоящего исследования. Исходя из этого, объектом диссертационного исследования выбрана совокупность урегулированных уголовным законодательством России общественных отношений, связанных с ответственностью должностного лица. В границах определенного объекта предметом исследования являются уголовно-правовые нормы, регламентирующие правовое положение должностных лиц, а также ответственность должностных лиц за совершаемые ими должностные преступления.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения исторического опыта, комплексного уголовно-правового анализа понятия «должностное лицо» разработать теоретические основания признания лица должностным, а также рассмотреть систему должностных преступлений, совершение которых представляет собой «результат» деятельности должностного лица.

Цель диссертационной работы обусловила постановку следующих локальных задач: проследить процесс становления и развития понятий должностного лица и должностного преступления в исторической ретроспективе; дать общую характеристику современного законодательного состояния понятия должностного лица, сделать выводы о достоинствах и недостатках данной формулировки, решить вопрос о возможности выработки универсального понятия должностного лица для административного, уголовного и гражданского отраслей права; рассмотреть спорные вопросы отнесения лиц к должностным; дать общую характеристику должностных преступлений, исследовать объективные и субъективные признаки должностных преступлений; дифференцировать систему должностных преступлений; исследовать вопрос о разграничении должностного преступления и проступка, определить условия перехода проступка в разряд должностного преступления, изучить последствия должностных преступлений и установить их значение для отграничения материальных составов должностных преступлений от проступков, разработать правила отграничения должностных преступлений от должностных дисциплинарных и административных правонарушений (проступков); внести предложения по совершенствованию практики применения законодательства об ответственности и понятии должностного лица.

Условием достижения цели и поставленных задач является применение методов, присущих современной теории познания. В основу диссертационного исследования положены общенаучные (наблюдение, описание, сравнен^, анализ, синтез, аналогия, индукция, дедукция) и частнонаучные методы. К последним относятся: сравнительно-правовой, историко-правовой, формальнологический, документальный, социологический, статистический методы и ряд других. Использование названных методов познания позволило рассмотреть исследуемую проблему в комплексе и сделать соответствующие выводы.

С помощью указанных методов были исследованы многочисленные нормативные, теоретические и эмпирические источники.

Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, Уголовный Кодекс Российской

Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, источники дореволюционного и советского уголовного законодательства, уголовное законодательство зарубежных стран (Италии, Германии, Франции, Польши, Великобритании, США), федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные акты Российской Федерации, постановления Пленумов Верховных Судов СССР, РСФСР и Российской Федерации.

Эмпирической базой диссертационного исследования послужили материалы опубликованной практики Верховных Судов СССР, РСФСР и Российской Федерации, а также результаты исследования уголовных дел, рассмотренных судами Ставропольского края. Изучено более двухсот уголовных дел по ст.ст.285-293 УК РФ, в том числе приостановленных и прекращенных, за период с 1997 по 2003 год в районных судах Ставропольского края, районных судах г. Ставрополя, краевом суде Ставропольского края, Прокуратуре Ставропольского края.

Научная новизна диссертации состоит в том, что настоящая работа представляет собой одно из первых научных комплексных исследований теоретико-правовых аспектов учения о должностном лице и должностном преступлении. В настоящей работе понятие должностного лица рассматривается в единстве с понятием должностного преступления, а именно: проанализированы позитивные характеристики должностного лица в виде его прав и обязанностей, порядка, способа и места их осуществления и негативные характеристики в виде возможности совершения должностным лицом должностного преступления. Работа содержит ряд авторских определений, в частности — понятия должностного лица, сформулированного на основе уточнения перечня признаков этого специального субъекта преступления, частного служащего, представителя общественности, специального полномочия. В настоящей работе предложена дифференциация должностных преступлений по критерию объекта преступного посягательства. Новизной отличается и решение практического вопроса разграничения должностного преступления и должностного проступка. Настоящее комплексное исследование проведено с учетом последних достижений уголовно-правовой теоретической мысли и современной правовой базы, в том числе соответствующих норм Уголовного Кодекса Российской Федерации 1996 года и практики их применения следственными и судебными органами Ставропольского края.

Комплексное исследование теоретико-правовых аспектов учения о должностном лице и должностном преступлении позволяет сформулировать и вынести на защипу следующие положения:

1. Дифференциация уголовной ответственности лиц, состоящих на государственной службе или на службе в органах местного самоуправления, и иных служащих обусловила появление двух категорий лиц: должностных лиц и частных служащих. Под частными служащими предлагается понимать лиц, выполняющих управленческие (организационно-распорядительные или административно-хозяйственные) функции в коммерческих и некоммерческих организациях, кроме государственных и муниципальных органов и учреждений, независимо от формы собственности.

2. Понятие должностного лица следует поместить в Общую часть Уголовного Кодекса РФ, сформулировав его со следующими изменениями:

-указать, что должностным лицом может быть только совершеннолетнее лицо;

-исключить из оснований выполнения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций специальное полномочие;

-исключить Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования из перечня мест осуществления должностным лицом своих полномочий;

Таким образом, предлагается новая редакция определения понятия должностного лица.

Статья 23-1. Понятие должностного лица

Должностными лицами в статьях настоящего Кодекса признаются совершеннолетние лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо постоянно или временно выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях.

3. Под специальным полномочием предлагается понимать предоставление нормативным или индивидуальным актом определенных прав и обязанностей представителю общественности. Представитель общественности — лицо, добровольно оказывающее помощь органам власти путем выполнения общественно-полезных функций.

4. Существуют две группы представителей общественности:

— представители общественности, являющиеся должностными лицами и выполняющие функции представителей власти по специальному полномочию (присяжные и арбитражные заседатели);

— представители общественности, не являющиеся должностными лицами и выполняющие служебные обязанности по специальному полномочию (стажеры органов милиции и прокуратуры, общественные помощники депутатов и сенаторов, внештатные инспекторы гостехнадзора).

5. Система должностных преступлений, сложившаяся в российском уголовном законодательстве, включает в себя должностные и квазидолжностные преступления. Квазидолжностные преступления — это общественно-опасные деяния, совершенные должностным лицом с использованием своего служебного положения вопреки интересам службы, косвенно посягающие на нормальное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений. Основанием для объединения этик преступлений в систему является возможность совершения их должностным лицом с использованием своего служебного положения вопреки интересам службы.

6. Объект преступного посягательства представляет собой основание для дифференциации системы должностных преступлений. Поэтому видами должностных преступлений являются:

— собственно должностные преступления, где основным объектом преступного посягательства выступает нормальное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений (это преступления, предусмотренные ст.ст.285-287 УК РФ, ст.ст.289-290 УК РФ, ст.ст.292-293 УК РФ); дополнительно-должностные преступления, где дополнительным объектом преступного посягательства выступает нормальное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений (это преступления, помещенные в иные главы Особенной части УК РФ, которые также совершаются должностными лицами в силу занимаемой ими должности, а равно любые преступления, при совершении которых использование должностным лицом своего служебного положения является квалифицирующим признаком состава преступления); факультативно-должностные преступления, где факультативным объектом преступного посягательства выступает нормальное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений (это совершенные должностным лицом любые преступления, когда использование им своего служебного положения является обстоятельством, учитывающимся судом при назначении наказания).

7. Для разграничения должностного преступления и проступка предлагается использовать критерий существенности наступившего вреда. Наличие существенного вреда, причиненного действиями должностного лица, представляет собой условие перехода проступка в разряд должностного преступления.

8. Существенным вредом следует признавать:

— причинение имущественного вреда государственным (муниципальным) органам (учреждениям) на сумму более двухсот пятидесяти тысяч рублей либо неимущественного вреда в виде нарушений нормальной деятельности отдельного звена государственного аппарата;

— существенное нарушение законных имущественных (на сумму более двух тысяч пятисот рублей) или личных неимущественных прав и интересов граждан;

— совершение иных преступлений иными лицами вследствие совершения должностным лицом должностного преступления.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется вкладом, внесенным в науку уголовного права, при разработке ряда актуальных вопросов уголовной ответственности должностных лиц В теоретическом плане интерес представляют выводы о сущности и содержании таких понятий как «частный служащий», «представитель общественности», «специальное полномочие», «представитель власти по специальному полномочию»; о критериях существенности вреда, причиненного должностным преступлением; о дифференциации системы должностных преступлений и т.д. Сформулированные и обоснованные в работе выводы могут оказаться полезными при дальнейших научных исследованиях, связанных с проблемой уголовной ответственности должностных лиц.

Практическая ценность исследования заключается в том, что приведенные основные положения могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию конструкций уголовно-правовых норм об ответственности должностных лиц, в правоприменительной практике при решении вопросов о признании лиц должностными, а также при решении вопросов о квалификации должностных преступлений и разграничения их с должностными проступками. Реализация предложенных изменений уголовного законодательства Российской Федерации приведет к единообразному и логически выверенному применению норм уголовного законодательства. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке лекций по Особенной части уголовного права по вопросам, сопряженным с ответственностью должностных лиц, а также при преподавании курса по выбору «Ответственность должностных лиц».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы настоящего исследования докладывались на научно-методических конференциях преподавателей и студентов СГУ «Университетская наука — региону», а также на междисциплинарных научно-практических конференциях «Проблемы совершенствования экологического и земельного законодательства» (г. Ставрополь, 2000 г.), «Проблемы, связанные с совершением тяжких преступлений против личности» (г. Ставрополь, 2001 г.), «Виктимологические проблемы борьбы с преступностью» (г. Ставрополь, 2002 г.). Положения и выводы диссертации получили отражение в статьях и учебном пособии «Понятие должностного лица по российскому уголовному праву» (г. Ставрополь, 2001 г.), общим объемом 7,3 п.л. Результаты исследования внедрены в учебный процесс юридического факультета СГУ при изучении курса «Уголовное право», экономического факультета СГУ при изучении курса «Служебные преступления в сфере экономики».

Цели и задачи настоящего исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе девять параграфов, заключения и библиографии.

Важной вехой на пути развития отечественного законодательства стало принятие и введение в действие нового Уголовного кодекса Украины. Отразив в духе времени многие уголовно-правовые категории, законодатель, тем не менее, оставил без значительных изменений весьма существенные положения уголовного законодательства. К их числу следует отнести и понятие должностного лица. Для того чтобы рассмотреть это понятие, следует обратиться к анализу некоторых законодательных актов Украины и положений уголовного законодательства ряда зарубежных государств.

В соответствии со статьей 3 Конституции Украины, государство несет ответственность за свою деятельность. Аппарат власти состоит из находящихся на разных ступенях иерархии чиновников, уполномоченных на исполнение функции государства. Значительная их часть относится к особой категории должностных лиц. Термин «должностное лицо» широко применяется и используется как в отечественном, так и в зарубежном законодательстве. Однако его трактовка «у нас» и «у них» далеко не одинакова.

В международных конвенциях и уголовном антикоррупционном законодательстве многих европейских государств и стран англосаксонской правовой системы большое внимание уделяется общему понятию должностного лица и так называемым публичным должностным лицам (носителям государственной власти), имеющим официальный статус. В проекте Конвенции по вопросам коррупции, составленном в ноябре 1997 года рабочей группой по уголовному праву Совета Европы, используется термин «публичное должностное лицо». Он обозначает должностное лицо или служащего государства, который исполняет свои функции от имени государства на каком-либо уровне иерархии.

В соответствии с параграфом 11 «Употребление терминов» раздела 28 Общей части Уголовного кодекса ФРГ, под «должностным лицом» подразумевается чиновник или судья, а также лицо, которое находится в иных публично-правовых служебных отношениях или призвано к осуществлению задач публичного управления при каком-либо органе власти или ином учреждении или по его поручению. Содержание этого понятия расширено в уголовном законодательстве Италии, согласно которому должностным является лицо, выполняющее законодательные, судебные либо административные государственные функции (Закон № 86 от 1990 года). Государственной же считается функция, которая регламентирована нормами публичного права или постановлениями властей и характеризуется формированием и выражением воли публичной администрации, сопряженной с властными полномочиями.

В уголовном законе некоторых стран англосаксонской системы права при определении круга субъектов должностных преступлений выделяют такие их категории, как «должностные лица» и «лица, которые были избраны должностными лицами». Так, в соответствии с параграфом 201 статьи 11 «Взяточничество, подкуп или конфликт интересов» раздела 18 Свода законов США, понятие «должностное лицо» означает члена Конгресса, делегата или члена парламентской комиссии, или служащего, или сотрудника, или лицо, которое действует или от имени Соединенных Штатов, или какого-либо министерства, ведомства, или ветви правительства США, включая округ Колумбия, с какой-либо официальной функцией по уполномочию от какого-либо министерства, ведомства или ветви правительства. Под термином «лицо, которое было избрано должностным лицом», в американском законодательстве понимается лицо, которое назначено быть должностным, или лицо, которое официально проинформировано, что оно будет назначено на должность.

Несколько иной подход к вопросу содержания понятия должностного лица существует в отечественном законодательстве. Так, в нем отсутствует понятие публичного должностного лица. Согласно Примечаниям к статье 364 Уголовного кодекса Украины, должностными являются лица, которые постоянно или временно осуществляют функции представителей власти, а также занимают постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от формы собственности должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или исполняют такие обязанности на основании специальных полномочий.

Исходя из этого положения (оно аналогично понятию должностного лица в УК Украины в редакции 1960 года), субъектами должностных преступлений является очень широкий круг лиц. К ним можно отнести народных депутатов, судей, следователей, руководителей министерств и ведомств, государственных, коллективных или частных учреждений и организаций, участков работ (мастеров, прорабов), начальников снабженческих и финансовых отделов и служб и др. Закон Украины от 16 декабря 1993 года «О государственной службе» несколько сужает данное понятие. Согласно части 2 статьи 2 этого нормативно-правового акта, должностными лицами признаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.

Но возможно ли сегодня рассматривать в рамках одних и тех же уголовно-правовых норм должностные правонарушения всех вышеуказанных субъектов? Нормой поведения должностного лица являются полномочия, которыми оно наделено согласно занимаемой должности. В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Украины «О государственной службе», под «должностью» понимается определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий. Значение этого термина применительно к негосударственным структурам законодателем не раскрыто. Однако возможно ли привлечение к уголовной ответственности должностного лица, если его обязанности не разработаны и не утверждены?

Кроме того, согласно статье 19 Конституции Украины, никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством. В противном случае может получиться так, что при совершении тождественных действий одни должностные лица негосударственных организаций будут считаться нарушившими служебные обязанности и подлежащими привлечению к уголовной ответственности, а другие, опять же, согласно своим обязанностям, — действовавшими правомерно.

Немаловажным аргументом в пользу дифференциации ответственности круга лиц, относимых действующим законодательством к должностным, следует считать появление в юридической терминологии так называемых «коррупционных преступлений», или «преступлений, связанных с коррупцией». В отечественном законодательстве эти понятия также четко не определены. Само их право на существование подчас вызывает много дискуссий. В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Украины от 5 октября 1995 года «О борьбе с коррупцией», под коррупцией понимается деятельность лиц, уполномоченных на исполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ. В практической деятельности к преступлениям, связанным с коррупцией, относят получение взятки (статья 368 УК Украины), злоупотребление властью или должностным положением (статья 364 УК Украины), злоупотребление военного должностного лица властью или должностным положением (статья 423 УК Украины), присвоение, растрата имущества или завладение им путем злоупотребления служебным положением (статья 191 УК Украины) и др.

Однако статья 2 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» гласит, что за коррупционные деяния и иные правонарушения, связанные с коррупцией, несут ответственность лица, уполномоченные на исполнение функций государства (государственные служащие, народные депутаты Украины, народные депутаты Автономной Республики Крым, депутаты и председатели местных Советов народных депутатов). По мнению автора, субъектами коррупционных преступлений являются прежде всего так называемые публичные должностные лица, уполномоченные на исполнение функций государства. Поэтому в современных условиях представляется не совсем верным обобщение в одних и тех же главах и статьях уголовного закона преступных деяний, ответственность за которые несет столь большое число лиц, относимых действующим законодательством к должностным.

Точка зрения автора отчасти подтверждается и некоторыми положениями действующего уголовного законодательства. Так, согласно пункту 2 Примечаний к статье 368 УК Украины, к должностным лицам, занимающим ответственное и особо ответственное положение, относятся лишь государственные служащие указанных в законе категорий, а также иные должностные лица, исполняющие задачи и функции государства. Исходя из этого положения, на иных указанных в пункте 1 Примечаний к статье 364 УК Украины должностных лиц не распространяются некоторые из признаков квалифицированного и особо квалифицированного состава такого крайне опасного должностного преступления, как получение взятки (статья 368 УК Украины).

Примером некоторой дифференциации ответственности должностных лиц является наличие в разделе 19 «Преступления против установленного порядка несения военной службы (воинские преступления)» Особой части действующего Уголовного кодекса Украины статей 423 (злоупотребление военного должностного лица властью или должностным положением); 424 (превышение военным должностным лицом власти или должностных полномочий); 425 (халатное отношение к военной службе) и 426 (бездеятельность военной власти). Это позволяет более взвешенно подойти к вопросам ответственности военных должностных лиц за совершенные ими преступления с учетом специфики объекта посягательства (установленного порядка несения военной службы) и субъекта преступления.

Подводя итог, хотелось бы отметить, что мнение автора по данному вопросу далеко не бесспорно. Однако мировой опыт, практика и просто здравое рассуждение в немалой степени подтверждают насущную необходимость корректировки в уголовном законе понятия должностного лица.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *