Децентрализация государственной власти

6.3. Принципы и методы регионального управления

Содержание регионального менеджмента как совокупности принципов, методов, форм и средств целенаправленного воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в регионе, сложно и разнопланово. Анализ зарубежной практики, а также опыта регионального менеджмента в России показывает, что его эффективность во многом зависит от соблюдения вполне определенных, проверенных самой жизнью принципов, обусловленных законами рыночной экономики.

К основным принципам регионального менеджмента относятся: децентрализация, партнерство, субсидиарность, мобильность и адаптивность, а также принцип выделенной компетенции.

Суть принципа децентрализации заключается в перемещении принятия решений от центральных органов управления к агентам рынка. Этот принцип ограничивает монополию регионального менеджмента на всевластие, обеспечивает экономическую свободу субъектов хозяйствования в регионе и полицентрическую систему принятия решений, а также делегирование функций управления сверху вниз.

Принцип партнерства предполагает отход от жесткой иерархической соподчиненности по вертикали. Он диктует правила поведения объектов и субъектов регионального управления в процессе их взаимодействия как юридически равных партнеров.

Принцип субсидиарности заключается в выделении финансовых ресурсов под заранее определенные цели. Он реализуется в региональном менеджменте через формирование механизмов пе- рераспределения финансовых ресурсов в целях обеспечения минимальных государственных социальных стандартов для всего населения региона, а также минимальной бюджетной обеспеченности.

Содержанием принципа мобильности и адаптивности является способность системы регионального управления чутко реагироватна изменения внешней среды. Этот принцип проявляется через постоянную трансформацию функциональной и организационной структур регионального менеджмента, позволяющую субъектам управления адаптироваться к быстро меняющимся рыночным условиям функционирования.

Принцип выделенной компетенции (в отличие от принципа разграничения функций) состоит в дифференциации функций не между сферами регионального управления, а внутри них. По такому принципу осуществляются перераспределение функций субъектов федерального, регионального и муниципального управления, а также ресурсное обеспечение реализации каждой функции. Принцип выделенной компетенции более детально будет рассмотрен ниже.

Методы регионального менеджмента также обусловлены системой рыночного хозяйства региона. Под методами регионального менеджмента принято понимать совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты региона. В практике регионального менеджмента используются два основных метода: методы прямого (непосредственного) воздействия на субъекты хозяйствования и методы опосредованного воздействия. Как отмечалось ранее, первые из них в большей мере касаются объектов, относящихся к собственности субъектов Федерации, вторые — по всем другим объектам.

6.4. Разделение функций, ресурсов и ответственности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях

Функции регионального менеджмента как конкретные формы воздействия на экономические, социальные, экологические, политические и другие процессы в регионе можно дифференцировать по назначению и содержанию. Такая дифференциация опирается на сущность и социальную ориентацию регионального менеджмента как инструмента рыночной экономики.

Многообразие функций регионального менеджмента опосредуется широким кругом его задач, рассмотренных ранее. При этом выделяют следующие основные функции: целеполагание, регули- рование и стимулирование.

Реализация функции целеполагания обусловлена необходимостью осуществления научного прогнозирования социально-экономического развития региона и разработкой региональных целевых программ. Учитывая, что главной целью социально ориентированной рыночной экономики является воспроизводство условий, обеспечивающих высокий уровень жизнедеятельности человека, функция целеполагания реализуется в процессе экономической и социальной трансформации хозяйства региона, обоснования направлений его реструктуризации. Особое значение эта функция приобретает в переходный период, когда каждый регион вынужден искать и завоевывать определенную нишу на российском и мировом рынках, вписываться в межрегиональные и мирохозяйственные экономические связи и рыночные отношения.

Функция регулирования в региональном менеджменте реализуется в основном в системе объектов, относящихся к государственной собственности субъектов Федерации, а также объектов федеральной собственности, переданных в собственность регионов. В реализации функции регулирования могут использоваться методы как прямого, так и опосредованного воздействия. При этом степень воздействия субъекта управления на все объекты, в том числе и на объекты региональной собственности, будет постоянно меняться, поскольку объем и полнота реализации функции регулирования находятся в определенной зависимости от степени зрелости рыночных отношений и их внедрения в хозяйство региона. Например, предприятия автомобильного транспорта, являющиеся собственностью субъектов Федерации, могут быть переданы на договорных условиях акционер- ному обществу, сданы в аренду любому хозяйствующему субъекту. В этом случае объем функции регулирования снизится, а сама функция субъекта управления будет сведена по сути к контролю за соблюдением договорных обязательств.

В условиях перевода хозяйства регионов на рыночные отношения особое место в региональном менеджменте отводится функции стимулирования. Это связано прежде всего с ограниченностью использования в региональном менеджменте методов непосредственного воздействия. В многоукладном хозяйстве региона функционируют предприятия и организации, относящиеся к самым разным формам и видам собственности — федеральной, региональной, муниципальной, коллективной, частной и др. Но методы непосредственного воздействия регионального менеджмента правомерны лишь в отношении объектов региональной собственности. Для всех других объектов эффективными могут быть только методы опосредованного воздействия, и прежде всего, стимулирования деятельности субъектов хозяйствования.

81Стимул, как известно, — активный побудитель деятельности предприятий и организаций любых форм собственности. Стимулирующая функция регионального менеджмента дает субъекту управления мощные средства для реализации интересов peгnoна, муниципальных образований, предприятий и организаций, социальных групп. Таким образом, сущность функции стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы peгиона через опосредованное воздействие на все объекты, функционирующие на территории региона. Так, администрация области не может обязать предприятие, относящееся к федеральной, муниципальной или другой форме собственности, выделить средства, например, для строительства какого-либо объекта (даже социально значимого и необходимого) общерегионального значения. Однако администрация области может заключить с этим предприятием договор, в соответствии с которым предприятие обеспечит какую-то часть финансирования строительства, а администрация создаст ему определенные стимулирующие условия хозяйствования — освободит от налога на прибыль (части, причитающейся областному бюджету), предоставит льготные условия водо-, энергопользования и т.д.

Рассматривая функциональную структуру регионального менеджмента, следует хотя бы кратко остановиться на проблеме взаимодействия функций субъектов управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Как отмечалось ранее, перераспределение и взаимодействие функций указанных субъектов управления осуществляется на основе принципа выделенной компетенции.

Этот принцип, в корне отличающийся от традиционного принципа разграничения функций, не получил освещения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Дальнейший отказ от использования указанного принципа в российской практике региональных реформ — это мощный фактор их сдерживания.

Следует отметить, что и в условиях планово-директивной системы управления хозяйством регионов проблема разграничения функций всегда стояла очень остро. К сожалению, от старой болезни не могут пока избавиться и высшие органы государственной власти новой России, пытаясь искусственно разграничить функции управления между исполнительными и законодательными (представительными) органами, между регионами и центром, между субъектами федерации и муниципальными структурами.

Таблица 6.1Полнота реализации1 функций различными субъектами управления в странах с разным типом государственного устройства

Функции

А

Б

В

1. Жилищное хозяйство

+

+

+

++

+

+

2. Торговля и бытовое обслуживание, продоволь- ственное обеспечение

+

++

++

+

++

3. Здравоохранение

+

++

+++

+

++

4. Народное образование

+

++

+++

++

+++

5. Транспорт и связь

+

++

+++

+

++

6. Энергоснабжение и водоснабжение

++

+

+

+

++

+

++

+

7. Строительство жилья и объектов городского хозяйства

++

+

+++

+

+

++

8. Охрана окружающей среды

++

+

+

++

+

++

9. Культура и досуг

+

++

+++

+++

+

10. Землепользование

+++

+

++

+++

11. Охрана правопорядка

+

++

+

++

+

++

12. Занятость и рынок труда

++

+

++

++

+

13. Социальная защита

+++

+

++

+

+++

14. Финансы и налого- вая политика

+++

++

+

+

++

15. Планировка и за- стройка населенного пункта

+

++

+

++

+++

16. Поддержка рыноч- ных структур и пред- принимательства

++

+

+

++

++

17. Внешнеэкономи- ческая деятельность

+++

++

+

+

+

+

++

В табл. 6.1 приняты следующие обозначения: А — в странах с централизованными экономикой и управлением; Б — страны с переходной экономикой и реформируемой системой управления (Россия);

В — в странах с развитой рыночной экономикой и развитым местным самоуправлением;

1 Речь идет об объеме функций, а не об эффективности их осуществления.

1 — государство;

2 — местные органы;

3 — население;

(+++) функция практически в полном объеме реализуется данным субъектом;

(++) функция реализуется частично;

(+) объем полномочий в рамках данной функции незначителен;

(-) полномочия по реализации данной функции у субъекта практически отсутствуют1.

Между тем в странах с рыночной экономикой давно отказались от принципа разграничения функций, взяв на вооружение его противоположность — принцип выделенной компетенции. Суть этого принципа состоит в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые законодательно закрепляются за ним. При этом для реализации каждой функции закон устанавливает соответствующие объемы ресурсов и их источники.

Кардинальное отличие принципа выделенной компетенции заключается в том, что если в российской практике разграничение функций осуществляется между различными сферами деятельности и между различными отраслями хозяйства, то в зарубежной — каждый субъект хозяйствования наделяется определенной компетенцией в сфере деятельности или в каждой отрасли хозяйства (табл. 6.1).

В России, например, в сфере образования все субъекты управления (федеральные, региональные, муниципальные) занимаются всеми ее объектами. Руководство общеобразовательной средней школой осуществляют министерства (в республиках), краевые (областные) управления или департаменты образования, районные (городские) отделы народного образования. Таким образом, в условиях, казалось бы, четкого разграничения функций между сферами внутри этих сфер у нас действует принцип «все занимаются всем». Например, в странах Западной Европы муниципалитет несет ответственность только за состояние средней школы.

Оптимизация федеральных и региональных структур управления. — М, 1993.

В нашей стране, если на территории какого-либо города или района находится вуз или профессионально-техническое училище, то глава местной администрации несет за них ответственность наравне с региональными и федеральными органами управления.

Необходимость реализации принципа выделенной компетенции обусловлена ограничивающими факторами рыночного регулирования регионального и муниципального хозяйства. Регио- нальный и муниципальный менеджмент сами по себе не гарантируют социально-экономическую стабильность в стране, не устраняют дифференциации уровней и качества жизни населения регионов и муниципальных образований. В этих условиях принцип выделенной компетенции становится одним из эффективных инструментов реализации государственной региональной соци- ально-экономической политики. Как отмечалось, компетенция субъектов управления каждого уровня в странах Западной Европы закреплена соответствующими законами.

Таблица 6.2 Полнота реализации функций различными субъектами управления и расходы, закрепленные в бюджете в соответствии с принципом выделенной компетенции федерации, земель и коммун

Сфера выделенной компетенции

Сумма средств

Таксономические уровни

млрд ДМ

федерация

земля

коммуна

всего

млрд

ДМ

%

млрд

ДМ

%

млрд

Дм

%

1. Содержание администрации

38,7

8,5

22,0

13,9

36,0

16,3

42,0

2. Внешнеэкономическая деятельность

24,0

24,0

3. Оборона

55,2

55,2

4. Общественный порядок и безопасность

21,9

2,0

9,0

13,8

63,0

6,1

28,0

5. Правосудие

11,2

0,4

4,0

10,8

96,0

8,0

6. Школы

58,3

44,1

76,0

14,0

24,0

8. Наука, НТП

12,6

9,6

76,0

2,7

21,0

0,3

3,0

9. Культура

9,0

0,2

2,0

4,1

46,0

4,7

52,0

10. Социальное обеспечение

539,0

478,0

89,0

23,2

4,0

37,9

7,0

11. Здравоохранение, спорт

48,1

2,2

5,0

12,0

25,0

33,9

70,0

12. Жилье, жилищное строитель- ство, охрана окружающей среды

42,8

2,1

5,0

10,7

25,0

30,0

70,0

13. Сельское хозяйство

17,4

12,8

74,0

4,2

24,0

0,4

2,0

14. Энерговодоснабжение, грузоперевозки

27,2

17,6

65,0

7,7

28,0

1,9

7,0

15. Связь

32,4

14,6

45,0

9,2

28,0

8,6

27,0

Например, в Германии принцип выделенной компетенции реализуется на трех уровнях: федеральном, региональном (земля) и локальном (коммуна). Их субъекты управления осуществ- ляют функции в строгом соответствии с принципом выделенной компетенции и объемом средств, предназначенных для реализации этих функций. Анализ данных, приведенных в табл. 6.2, по- зволяет еще раз убедиться в целесообразности использования принципа выделенной компетенции в процессе формирования и развития механизма взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов управления.

34. Децентрализация публичного администрирования и проблемы правового статуса юридических лиц публичного права.

  • •1. Понятие, принципы, функции административного права и его место в правовой системе рф
  • •2. Особенности и значение ап как отрасли права
  • •3. Предмет административно-правового регулирования
  • •4. Метод административно-правового регулирования.
  • •5. Соотношение административного права с кп, гп, уп, фп и процессуальными отраслями права
  • •6. Система административного права.
  • •7. Источники административного права. Общая характеристика административного законодательства.
  • •8. Понятие административно-правовых норм и их особенности.
  • •2. Пределы действия норм.
  • •3. Прекращение действия нормы может быть связано со следующими обстоятельствами:
  • •9. Виды административно-правовых норм и способы их реализации.
  • •10. Понятие и основные черты административно-правовых отношений.
  • •11. Виды административно-правовых отношений.
  • •12. Субъекты административно-правовых отношений
  • •13. Понятие и особенности административной правосубъектности физических лиц.
  • •14. Административно-правовой статус граждан (общая характеристика прав и обязанностей в административном праве).
  • •15. Специальные административно-правовые статусы граждан.
  • •16. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.
  • •17. Право граждан на обращения. Административная процедура рассмотрения обращений граждан.
  • •18. Административная жалоба: понятие, виды. Производство по административной жалобе.
  • •19. Судебный порядок обжалования гражданами действий и решений публичной администрации: общая характеристика.
  • •20. Административно-правовой статус юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
  • •21. Судебный порядок оспаривания юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями действий и решений публичной администрации: общая характеристика.
  • •22. Организационная структура оив: понятие, признаки. Особенности. Виды структурных подразделений
  • •23. Система исполнительной власти в рф.
  • •24. Понятие и виды органов исполнительной власти в рф.
  • •25. Правовой статус органов исполнительной власти: организационная структура и компетенция. Гражданская правосубъектность органов исполнительной власти.
  • •26. Правительство рф: понятие, состав, структура, организационно-правовые формы деятельности.
  • •27. Компетенция Правительства рф в системе исполнительной власти.
  • •28. Система федеральных органов исполнительной власти: понятие, структура.
  • •29. Правовой статус федеральных министерств: руководство, структура, компетенция.
  • •30. Правовой статус федеральных служб: руководство, структура, компетенция.
  • •31. Правовой статус федеральных агентств: руководство, структура, компетенция.
  • •32. Территориальные органы фоив: понятие виды, компетенция.
  • •33. Система органов исполнительной власти субъектов рф. Система органов исполнительной власти Свердловской области.
  • •34. Децентрализация публичного администрирования и проблемы правового статуса юридических лиц публичного права.
  • •35. Понятие, система и принципы государственной службы в рф.
  • •36. Понятие и классификация государственных должностей.
  • •37. Понятие и классификация государственных служащих. Административно-правовой статус государственных служащих: права, обязанности, ограничения, ответственность.
  • •38. Особенности военной службы.
  • •39. Особенности правоохранительной службы.
  • •40. Формы деятельности государственной администрации
  • •41. Понятие и признаки акта публичной администрации. Требования, предъявляемые к актам публичной администрации.
  • •42. Виды актов публичной администрации.
  • •43. Индивидуальные административные акты: понятие, признаки и виды. Индивидуальный акт как результат правоприменительной деятельности.
  • •44. Нормативные административные акты: понятие, виды, особенности.
  • •45. Правительственные акты. Ведомственные нормативные акты. Акты государственной администрации субъектов рф.
  • •2. Нормативные правовые акты фоив
  • •3. Нормативно-правовые акты исполнительной власти субъекта рф
  • •4. Акты исполнительно-распорядительных органов омс
  • •46. Порядок разработки, принятия, вступления в силу и опубликования актов государственной администрации. Прекращение действия актов государственной администрации.
  • •47. Государственные и муниципальные услуги: понятие, виды, субъекты и порядок предоставления.
  • •48. Административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг.
  • •49. Государственный и муниципальный контроль (надзор): понятия, виды, субъекты и объект контроля. Административные процедуры осуществления контроля и надзора.
  • •50. Подходы к определению административно-процессуального права. Административно-процессуальные нормы.
  • •51. Административные процедуры и административные производства: понятие, сущность и виды.
  • •52. Административный процесс: основные подходы к определению.
  • •53. Проблемы формирования административного судопроизводства.
  • •54. Понятие законности деятельности исполнительной власти и средств ее обеспечения
  • •55. Президентский контроль в сфере исполнительной власти.
  • •56. Контроль законодательных (представительных) органов государственной власти за деятельностью исполнительной власти.
  • •57. Судебный контроль за исполнительной деятельностью (административная юстиция).
  • •58. Понятие и общая характеристика административно-правового принуждения: цель, основания, признаки, меры.
  • •59. Административно-предупредительные и административно-восстановительные меры принуждения: понятие, виды, особенности.
  • •60. Меры административного пресечения: понятие, виды, особенности.
  • •61. Специальные меры административного пресечения: применение физической силы, специальных средств, оружия.
  • •62. Понятие и признаки административной ответственности.
  • •63. Нормативная основа административной ответственности.
  • •64. Понятие и признаки административного правонарушения.
  • •65. Понятие состава административного правонарушения. Виды составов
  • •66. Объект и объективная сторона административного правонарушения
  • •67. Субъект административного правонарушения.
  • •68. Субъективная сторона административного правонарушения.
  • •69. Понятие и система административных наказаний.
  • •70. Виды административных наказаний.
  • •71 . Правила назначения административных наказаний.
  • •72. Множественность административных правонарушений: понятие, виды.
  • •73. Освобождение от административной ответственности.
  • •74. Производство по делам об административных правонарушениях: общая характеристика.
  • •75. Правовое положение и виды органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях.
  • •76. Правовое положение участников производства по делам об административных правонарушениях.
  • •77. Подведомственность дел в производстве по делам об административных правонарушениях
  • •78. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях.
  • •79. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: доставление и административное задержание граждан.
  • •80. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: привод, изъятие вещей и документов, арест товаров.
  • •81. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице досмотр территории, досмотр транспортного средства.
  • •82. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: временный запрет деятельности, залог за арестованное судно.
  • •84. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: изъятие вещей и документов.
  • •85. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации.
  • •86. Стадии и этапы в производстве по делам об административных правонарушениях. Виды производств.
  • •1. Возбуждение:
  • •2. Рассмотрение дела:
  • •3. Пересмотр:
  • •4. Исполнение:
  • •87. Стадия возбуждения дела и административного расследования в производстве по делам об административных правонарушениях.
  • •88. Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении.
  • •89. Стадия пересмотра постановлений и решений по делам об административном правонарушении.
  • •90. Пределы обжалования (опротестования) постановления по делу об административном правонарушении: первоначальная и последующие жалобы.
  • •91. Стадия исполнения постановлений по делам об административном правонарушении: общая характеристика.
  • •92. Исполнение постановлений о наложении административного штрафа, лишения специального права, административного ареста.
  • •93. Исполнение постановлений о наложении конфискации, дисквалификация, административное приостановление деятельности.
  • •94. Особенности административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
  • •95. Дисциплинарная ответственность по административному праву: понятие, основание, признаки.

31. Централизация государственного управления: типовые механизмы, результаты, проблемы.

Централизация означает кон­центрацию ресурсов и полномочий в руках высших (центральных) органов власти.Децентрализация- распределение ресурсов и полномочий между разными органами управления,в том числе по вертикали, сверху вниз.

Децентрализация существует в рамках любой многоуровневой системы.

В формально централизованнойсистеме все инновации, все реформы и преобразования могут быть инициированы только цен­тром. Местные и региональные органы пользуются своей неформальной свободой или для уменьшения служеб­ной нагрузки, или для различных злоупотреблений, или для адаптации по­литики центра к местным условиям и интересам.

Формально децентрализованнаясистема дает территориаль­ным органам возможность, а иногда и заставляет их быть более инициативными и ответственными, самостоятельно осуществлять многие управленческие воздействия. Российские губерна­торы начинают понимать, что при централизации государственного управления их власть не уменьшится, уменьшит­ся лишь ответственность перед населением и необходимость само­стоятельных решений.

При неформальнойдецентрализации ответст­венным остается центр. Подчиненные органы и должностные лица ответственны перед ним, но ввиду характерных для формально централизован­ных систем проблем с контролем эта ответственность наступает эпизодически, в результате случайных проверок или особо тяже­лых нарушений.

Здесь возможны три варианта: 1)интересы подчиненных лиц и структур могут сводиться к реализации заданий центра. В этом случае фактическая (неформальная) децентрализация -необходи­мая мера обеспечения эффективности системы.2)предпочтение местных (отраслевых) интересов; 3)предпочтение собственных интересов администрации и отдельных чиновников. Два последних варианта более вероятны.

Существует несколько способов обеспечить повинове­ние периферийных структур центру:

Первыйспособ -тотализация контроля за счет множества контро­лирующих субъектов.Всеохватная система контроля обеспечивала реаль­ное полновластие центра. Однако ее эффективность требовала двух условий: идеологическое монолитное единство общества,благодаря которому контроль осуществлялся в интере­сах государства, а не отдельных групп и лиц; отсутствие мощных групповых интересов на местах,позволяющих либо защититься от потенци­альных «контролеров», либо привлечь их на свою сторону. Как только эти условия переставали соблюдаться, государственное управление превращалось в неуправляемую систему, где каждая структура работала, прежде всего, в собственных интересах.

В современных западных государствах сильна тенден­ция к установлению такого же почти тотального контроля за счет формирования единого правового сознания, объединенного с цен­ностями представительной демократии и политики «открытости» администрации. В итоге широкий круг лиц оказывается потенциально вовлечен в контрольную деятельность путем обра­щения в суд. Эта система не может приобрести столь же тотальный характер, как в СССР. Во-первых, правом обращения в суд обладает лишь заинтересованная сторона. Во-вторых, групповые интересы часто оказываются сильнее контрольных про­цедур.

Второйспособ-формирование осо­бого подразделения(неформальной группы, официальной службы, специализированной структуры и т.д.), выполняющего функцию обеспечения тесных связей между центром и периферией. Один из наиболее ярких примеров такой структуры -француз­ская служба префектов,представителей правительства в двух ти­пах административно-территориальных единиц -регионах и депар­таментах. Префекты организованы в особый корпус -автономное подразделение в рамках государственной службы. Премьер-министр вправе произвольно и без объяснений назначать префектов, переводить, либо освобождать от должности. Они действуют в условия строгой дисциплины, что обеспечивает внешне эффективный контроль цен­тра за деятельностью периферийных администраций.

В России в советский период функции гарантированного кон­троля выполняли органы государственной безопасности.

Введение в начале 1990-х гг. института пол­номочных представителей Президента РФ в субъектах федерации, а затем создание федеральных округов и системы служб пол­номочных представителей Президента — попытка воссоздания особого корпуса, обеспечивающего власть центра. В этом же направлении действует и отмена прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ.

Децентрализация в государственном управлении предполагает передачу центром иным субъектам управления соизмеримых по объему полномочий, финансовых ресурсов, свя­занной с этим ответственности.

В тех сферах, где произошла значительная децентрализация, центр перестает быть основным субъектом контрольной деятель­ности. Отношения между центром и периферией из иерархических (распоряжение -подчинение) превращаются в дого­ворные. Контроль становится двусторонним: и центр, и периферия в равной мере заинтересованы в контроле за соблюде­нием другой стороной договорных обязательств.

Проблема в том, что сам центр в такой системе не заинтересо­ван. Поэтому действительно децентрализованная система возника­ет, как правило, лишь в особых условиях: либо сильные цен­тробежные тенденции, с которыми государство не может справиться, либо изначальное форми­рование системы на основе договорного принципа. В остальных случаях децентрализация, как правило, оказывается частичной: даже там, где происходит передача полномочий, центр сохраняет за собой дополнительные ресурсы, чаще всего -финансовые и контрольные, что, фактически и происходит в России.

Если применительно к территориальным органамдецентрали­зация, как правило, имеет конституционный или законодательный характер, то в отношении отраслевых структур(«горизонтальная децентрализация») она часто опирается лишь на административные акты. Если территориальная децентрализация становится сравнительно постоянной характеристикой государственно-правовой системы, то отраслевая оказывается способом управления, который легко может быть сменен на другой.

1 О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)»: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 (с изм. и доп. от 15 ноября 2004 г.)//Собрание законодательства Российской Федерации от 25 ноября 2002 г. № 47 ст. 4664

2 О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» на 2006 — 2007 годы: Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. № 1437 //Собрание законодательства Российской Федерации от 19 декабря 2005 г. N 51 ст. 5514

Принцип деконцентрации государственной власти в конституционном праве Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

УДК 342.59

DOI: 10.21685/2072-3016-2016-2-9

О. В. Романовская

ПРИНЦИП ДЕКОНЦЕНТРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ1

Аннотация.

Актуальность и цели. В соответствии с Основами конституционного строя (гл. 1 Конституции РФ) наше государство провозглашено демократическим федеративным и правовым с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В то же время в условиях федеративного устройства необходимо приближение институтов государственной власти к населению. Одной из форм такого приближения выступает принцип декон-центрации. Цель работы — определить основные характеристики принципа де-концентрации государственной власти в конституционном праве, провести анализ содержания данного принципа.

Материалы и методы. Реализация исследовательских задач была достигнута на основе анализа действующих нормативных актов, определяющих систему организации государственной власти в Российской Федерации. В качестве методов исследования были использованы метод анализа нормативно-правового регулирования, историко-правовой и сравнительно-правовой методы.

Результаты. Выделены особенности содержания принципа деконцентра-ции государственной власти в конституционном праве. Приведен исторический опыт создания советов народного хозяйства.

Выводы. Подчеркивается, что принцип деконцентрации власти реализуется в Российской Федерации в весьма ограниченном виде. В то же время он может найти свое развитие в дальнейшей управленческой деятельности, но в нашей стране приобретает сложный характер, поскольку должен соответствовать принципам федерализма.

Ключевые слова: деконцентрация, федерализм, государственная власть, государственный орган.

O. V. Romanovskaya

THE PRINCIPLE OF DECONCENTRATION OF STATE POWER IN THE CONSTITUTIONAL LAW

1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 16-03-50051.

Key words: deconcentration, federalism, government, public authority.

В соответствии с Основами конституционного строя (гл. 1 Конституции РФ) наше государство провозглашено демократическим федеративным и правовым с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Термин «источник власти» является связующим звеном между народом и государством. В этом проявляется суверенитет народа, который, обладая им, создавая государство, «освящает» его этим признаком. В то же время понятно, что народ не может повседневно реализовывать свою власть. Для этого есть специальный механизм в лице органов государственной власти, которые выстраиваются по определенным принципам.

Необходимо также учитывать, что Россия — уникальное федеративное государство: многонациональное, многоконфессиональное, самое большое в мире по размерам территории, имеющее больше 80 разнопорядковых субъектов (часть из них провозглашены государствами). За последние 25 лет наша страна прошла своеобразный исторический путь развития федеративных отношений. Так, в начале 90-х гг. прошлого столетия довлела опасность распада государства, чему стал подтверждением финансовый кризис 1998 г. В реальном федеративном устройстве царил хаос . Некоторые субъекты находились на привилегированном положении, позволяя себе не платить налоги в федеральный бюджет, иные добивались заключения самостоятельных договоров с центром в обход Конституции России. Шел так называемый «парад суверенитетов», способствовавший региональному сепаратизму. Итогом стали боевые действия на Кавказе. Отсутствовало четкое распределение зон ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти. Все это привело к установлению политики усиления центристских начал.

После трагедии в Беслане В. В. Путиным была предложена масштабная административная реформа, в результате которой была ликвидирована выборность глав исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Предельно ясно политические инициативы В. В. Путина прокомментировал Председатель Государственной Думы РФ (на тот момент) Б. Грызлов: это принципиально важный и необходимый шаг к оптимизации управления страной. Наведение порядка — повышение управляемости — связующая цепь, в которой каждое звено зависит от другого .

Однако через некоторое время стало понятно, что процесс централизации власти имеет свои пределы. Тем более в условиях федеративного госу-

дарства превращение субъектов РФ в генерал-губернаторства имеет негативные последствия. В 2012 г. прошла масштабная реформа, затронувшая не только порядок формирования парламента, но и статус органов государственной власти субъектов РФ. Приобрел актуальность принцип деконцентра-ции власти .

Впервые на необходимость деконцентрации власти указал Конституционный Суд РФ в ряде своих решений, посвященных выстраиванию принципов формирования публичных органов в субъектах РФ. Так, в своем Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» (в публицистике данное постановление называют решением по «алтайскому делу») Конституционный Суд РФ отметил, что цель принципа разделения властей -установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. Особенностями данного Постановления выступает то, что оно было направлено на подчинение региональных органов требованиям федеральной Конституции и установление единой модели власти на местах. В то же время способом такого установления стало закрепление определенного понимания принципа разделения властей. Следует также отметить, что Конституционный Суд РФ понятие «деконцентрация» не использовал, выделяя «недопустимость концентрации», что можно трактовать в различных аспектах. Учитывая данный фактор, в иных своих решениях Конституционный Суд России так и не выделил принцип деконцентрации как самостоятельный критерий оценки реализации теории разделения властей. Показательно, что в Особом мнении судьи А. Н. Кокотова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П (дело касалось формирования органов местного самоуправления в Иркутской области) проводится грань между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». При этом А. Н. Кокотов поясняет конкретным примером: главы местных государственных администраций должны избираться местным населением, а не назначаться главами субъектов Российской Федерации. Он также ссылается на Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П, в котором, однако, понятие «деконцентрация» найти не удастся. Кстати, в научной литературе всегда указывается, что данные термины имеют различное содержание . Иногда уточняется, что децентрализация — это вопрос организации власти, а деконцентрация — вопрос полномочий . Это обусловливает необходимость обращения к доктринальным источникам.

Принцип деконцентрации активно используется в государствоведче-ских науках. Так, при определении видов государственного контроля специально подчеркивается, что он может различаться в зависимости от организации соответствующих органов: централизованных, характеризуемых иерархическим способом построения, децентрализованных, отличающихся тем, что органы относительно самостоятельны, слабо связаны друг с другом по горизонтали и вертикали. Разборка понятийного аппарата подробно проведена Ю. А. Тихомировым: «Централизация — осуществление функций только центральными органами. Децентрализация — передача части функций нижестоящим и местным органам. Деконцентрация — рассредоточение функций

управления по «горизонтали» и «вертикали» (включая функциональные аспекты). Делегирование — согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней. Субсидиарность — взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления» . А. М. Волков дополняет: «Под де-концентрацией будем понимать рассредоточение властных полномочий одних органов между другими путем передачи им части своих полномочий и всей полноты ответственности по переданным полномочиям» .

Есть и иная точка зрения, согласно которой между децентрализацией и деконцентрацией присутствует внутреннее единство. Так, И. В. Понкин указывает, что децентрализация публичной власти и публичного управления как процесс представляет собой длящиеся во времени и привязанные к определенному периоду времени перераспределение, деконцентрацию, реструктуризацию и иную реорганизацию системы публично-властных полномочий и связанной с ними ответственности в целях передачи таких полномочий и ответственности с иерархически более высоких уровней на иерархически более низкие уровни публичной власти либо в рамках системы взаимодействий органов публичной власти и публичного управления одного уровня. Автор специально подчеркивает, что административная децентрализация существует в трех основных формах:

— деконцентрация;

— делегирование;

— деволюция .

Б. А. Исаев и Н. А. Баранов идут дальше и констатируют три основные формы децентрализации: деконцентрация; делегирование; передача власти. В первом случае функции центрального правительства передаются региональным представительствам федеральных органов власти; во втором случае функции перемещаются к организациям, действующим вне центральных правящих структур с определенной степенью административной и финансовой самостоятельности; в третьем случае осуществляется перевод полномочий от центра к субъектам Федерации .

Происходит в российской научной доктрине апеллирование к зарубежному опыту. А. Б. Зеленцов и И. Г. Тимошенко отмечают: «При концентрации (французская модель), когда все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие единицы не вправе принимать решения вопреки его воле, контрольная деятельность приобретает соответствующие черты, отражая специфику такого вида административных отношений. Аналогичным образом при деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает часть своих полномочий, сохраняя при этом полноту ответственности. Совершенно очевидно, что в этом случае специфика контрольной деятельности будет продиктована этими обстоятельствами» .

Ссылка авторов на французскую модель небезосновательна, поскольку именно в ней данные направления наиболее подробно представлены. Согласно французской традиции деконцентрация означает осуществление управления в отдельных частях территории страны чиновниками, назначаемыми центральным правительством и подчиненными ему, т.е. это управление «сверху», иными словами, перенесение части бремени государственного управления на периферийные государственные органы . Децентрализация

же предполагает, что управление соответствующей территориальной единицей государства осуществляется органами, избираемыми населением данной территории и относительно независимыми от центральной власти. Таким образом, это управление, осуществляемое «снизу» .

В США происходит деконцентрация муниципальных функций путем передачи части полномочий муниципальных советов выборным органам муниципальных округов .

В Российской Федерации реализацию принципа деконцентрации власти прежде всего связывают с образованием федеральных округов. Процедура появления округов отличается своеобразием, поскольку их перечень установлен Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, которым утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Иными словами, округ создан под должностное лицо, а не должностное лицо определено как субъект власти под имеющееся территориальное образование. Парадоксальность ситуации можно проиллюстрировать примером с субъектами Российской Федерации. Первично возникли национально-государственные единицы, а потом уже формировались органы государственной власти. Здесь уже обратная ситуация: введены должности, а уже потом территория властвования. Отвлечемся от данного момента, поскольку жизнеспособность округов доказана, более того, предлагается расширить данный опыт и развить управленческие связи.

М. А. Лапина, поддерживая идею создания округов, подчеркивает: «Округа восстанавливают норму управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно активизируется процесс деконцент-рации полномочий федеральных органов исполнительной власти посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур» .

Наиболее подробно процесс деконцентрации власти при образовании федеральных округов рассматривает К. В. Черкасов: «В целом выстраиваемая при помощи и в рамках федеральных округов система органов государственной власти не означает перераспределение полномочий между органами публичной власти. Компетенция федеральных государственных органов по содержанию не изменилась; произошло «перемещение» некоторых функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень «федеральные округа». Автор дополняет, что произошли два разнонаправленных процесса. С одной стороны, произошла концентрация государственной власти. Федеральный аппарат приблизился к населению: произошла деконцентрация федеральной власти посредством ее централизации. С другой стороны, налицо другая тенденция: децентрализация посредством законодательной передачи многих полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления .

К. В. Черкасов, проведя сравнительную характеристику, отмечает: «Под деконцентрацией понимается техника управления, состоящая в отчуждении прав по принятию решений представителей центральной власти, по-

ставленных во главе различных административных округов или государственных служб. Она представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, дробление властей одного уровня, а потому сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. При деконцентрации функции управления из центрального аппарата передаются остающимся в вертикальной подчиненности нижестоящим государственным органам, которые, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для реализации административных решений. Она касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами, в связи с чем процесс деконцентрации иногда называют «административной децентрализацией»».

Анализируя Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, можно увидеть неудачность приведения его в качестве примера деконцентрации власти. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему.

Основными задачами полномочного представителя являются:

— организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

— организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

— обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

— представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Более четким примером деконцентрации власти следует считать создание территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 утвержден Порядок создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации. В данном документе закреплено, что территориальные органы министерств и ведомств РФ входят в систему (выделено автором. — О. Р.) органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации. Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответст-

вующих министерств и ведомств РФ с учетом конкретных особенностей регионов, в которых они осуществляют свою деятельность.

Ярким примером деконцентрации власти можно считать реформу

H. С. Хрущева, повлекшую создание советов народного хозяйства. Постановлением Совмина СССР от 26 сентября 1957 г. № 1150 было утверждено Положение о совете народного хозяйства экономического административного района, согласно которому совнархозы, образуемые по экономическим административным районам, стали основной организационной формой государственного управления промышленностью и строительством. Произошел отказ от отраслевого принципа управления. Непосредственное подчинение шло Совету министров СССР через соответствующий совет министров союзной республики. Устанавливалось, что совнархоз осуществляет непосредственное руководство всеми подведомственными ему предприятиями, организациями и учреждениями, образуя для этой цели в установленном порядке отраслевые главные управления, управления и отделы. В последующем Постановлением Совмина СССР от 17 сентября 1964 г. № 817 было утверждено новое Положение, согласно которому совнархозы экономических районов были обозначены как «основная организационная форма государственного управления промышленностью, выражающая ленинский принцип демократического централизма в руководстве народным хозяйством и соответствующей современному уровню развития социалистической экономики». Провозглашалось, что совнархозы «призваны обеспечивать непрерывный рост производительных сил страны для создания материально-технической базы коммунизма, используя возможности и преимущества социалистического строя». Однако реформа Н. С. Хрущева была остановлена после смены высшего руководства в 1964 г., хотя формально Положение о совнархозах утратило силу лишь в соответствии с Постановлением Совмина СССР от 13 июня 1988 г. № 740.

Проведя данное исследование, можно сформулировать следующие выводы:

1. Принцип деконцентрации власти реализуется в Российской Федерации в весьма ограниченном виде.

2. Создание территориальных управлений федеральных органов государственной власти как по окружному принципу, так и на уровне субъектов РФ вряд ли можно считать именно как проявление принципа деконцентрации власти. Подобная модель управления обусловлена федеративным устройством нашего государства и масштабами территории.

3. Принцип деконцентрации власти может найти свое развитие в дальнейшей управленческой деятельности, но он в нашей стране приобретает сложный характер, поскольку он должен соответствовать принципам федерализма.

Список литературы

I. Романовский, Г. Б. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации. Комментарии законодательства и судебной практики : моногр. / Г. Б. Романовский, О. В. Романовская. — Пенза : Информационно-издательский центр ПензГУ, 2007. — 260 с.

2. Грызлов, Б. О политических инициативах Президента / Б. Грызлов. — URL: http://izvestia.ru/news/294671

3. Государственная власть в субъектах Российской Федерации: понятие, организация, принципы / под ред. Г. Б. Романовского. — М. : Юрлитинформ, 2016. — 288 с.

4. Безруков, А. В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России : моногр. / А. В. Безруков. -М. : Юстицинформ, 2015. — 188 с.

5. Современные проблемы организации публичной власти : моногр. / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова ; рук. авт. кол., отв. ред. С. А. Авакьян. -М. : Юстицинформ, 2014. — 596 с.

6. Тихомиров, Ю. А. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. — М. : Юринформцентр, 1998. — 795 с.

7. Волков, А. М. Проблемы и противоречия современного административного законодательства / А. М. Волков // Административное право и процесс. — 2014. -№ 6. — С. 50-57.

8. Понкин, И. В. Теория государственного управления: децентрализация публичной администрации / И. В. Понкин // Административное право и процесс. -2014. — № 2. — С. 28-33.

9. Исаев, Б. А. Политические отношения и политический процесс в современной России : учеб. пособие / Б. А. Исаев, Н. А. Баранов. — СПб. : Питер, 2008.

10. Тихомирова, Л. А. Принцип субсидиарное™ как основа взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов / Л. А. Тихомирова // Право и политика. —

2011. — № 2. — С. 150-155.

11. Зеленцов, А. Б. Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах : моногр. / А. Б. Зеленцов, Н. М. Касаткина, В. И. Лафитский ; отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. -М. : ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. — 446 с.

12. Андреева, Г. Н. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Правовые системы Западной Европы / Г. Н. Андреева, О. В. Белоусова, И. С. Власов ; под ред. В. И. Лафитского. — М. : ИЗиСП, КОНТРАКТ,

2012. — Т. 2. — 768 с.

13. Алебастрова, И. А. Территория в публичном праве / И. А. Алебастрова, И. А. Исаев, С. В. Нарутто . — М. : Норма, Инфра-М, 2013. — 320 с.

14. Ведель, Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. — М. : Прогресс, 1973. — 512 с.

15. Мишин, А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учеб. для вузов / А. А. Мишин. — 17-е изд., испр. и доп. — М. : Статут, 2013. — 520 с.

16. Лапина, М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации : науч.-практ. пособие / М. А. Лапина. — М. : Изд-во Института проблем риска, 2006. — 238 с.

17. Черкасов, К. В. Организационно-правовые основы учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа / К. В. Черкасов // Законодательство и экономика. — 2008. — № 12.

7. Volkov A. M. Administrativnoe pravo i protsess . 2014, no. 6, pp. 50-57.

8. Ponkin, I. V. Administrativnoe pravo i protsess . 2014, no. 2, pp. 28-33.

10. Tikhomirova L. A. Pravo ipolitika . 2011, no. 2, pp. 150-155.

14. Vedel’ Zh. Administrativnoe pravo Frantsii . Moscow: Progress, 1973, 512 p.

17. Cherkasov K. V. Zakonodatel’stvo i ekonomika . 2008, no. 12.

Романовская Ольга Валентиновна

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин, Пензенский государственный университет (Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40)

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *