Депутатский мандат

82. Конституционно-правовой статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания рф. Конституционно-правовой статус члена сф.

В соотв. с К. (ст. 97, 98) и ФЗ № 3 94г. «О статусе депутата ГД, СФ»:

1) Член СФ не м.б. одновременно депутатом ГД.

2) Член СФ не м.б. членом иных представительных органов гос. власти и органов местного самоуправления.

3) Члены СФ работают на профессиональной постоянной основе.

4) Члены СФ не м. находиться на гос. службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

5) Члены СФ обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не м.б. задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев когда это предусмотрено ФЗ для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Ген. прокурора РФ соответствующей палатой ФС.

Депутат — это центральная фигура представительных органов власти. Депутаты Государственной Думы — это избранные народом представите­ли, уполномоченные осуществлять законодательную власть в Федераль­ном Собрании от имени всего российского народа. В основе их депутат­ского мандата лежат отношения между депутатами и избирателями. Кон­ституционный статус депутата законодательного органа РФ определяется прежде всего Конституцией РФ и Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государ­ственной Думы Федерального Собрания РФ».

Взаимоотношения между избирателями и избранным ими депута­том могут строиться на принципах «императивного мандата» и «сво­бодного мандата». Понятие «императивный мандат» включает в себя совокупность трех элементов: обязательности наказов избирателей для депутата, обязательной отчетности депутата и права избирателей на его отзыв. В данном случае депутат выступает мандатарием, представите­лем избирателей того округа, в котором он избран.

До выборов 1993 г. отношения между депутатом и его избирателя­ми строились исключительно на признании императивности его мандата. Действующая Конституция закрепила новый принцип отноше­ний с его избирателями, который получил название в науке «свобод­ный мандат». Этот принцип парламентаризма означает, что депутат юридически не связан поручениями избирателей и действует в парла­менте, сообразуясь со своими представлениями о должном и собствен­ной совестью. На этом основании отрицается право избирателей ото­звать депутата, не оправдавшего их доверия. В соот с совре­менной доктриной конституционного права депутат в парламенте — прежде всего полноправный член коллегии, обладающий властными полномочиями на всей государственной территории.

Депутатом Государственной Думы может быть только гражданин РФ, достигший 21 года и обладающий активным избирательным правом. Для депутатов Думы существуют ограничения: они не могут быть депутатами любого другого представительного орга­на, в том числе членами Совета Федерации; замещать иную государст­венную и муниципальную должность; находиться на государственной и муниципальной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой, состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. В течение всего срока своих полномочий депутаты Государственной Думы работают на про­фессиональной постоянной основе.

Формами деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации являются:

а) участие в заседаниях палат, как раздельных, так и совместных;

б) участие в выполнении поручений палат Федерального Собрания;

в) участие в работе комитетов и комиссий палат, согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государ­ственной Думой;

г) участие в парламентских слушаниях;

д) внесение законопроектов;

е) внесение парламентского и депутатского запросов;

ж) обращение с ?ами к членам Правительства на заседании палаты;

з) обращение к соответствующим должностным лицам с требова­нием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.

Кроме того, депутат Государственной Думы имеет право участво­вать в работе депутатских объединений — фракций и депутатских групп, а также должен работать с избирателями.

Одним из важнейших полномочий члена Совета Федерации и депу­тата Государственной Думы является право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к ним, законодательных предложений.

Депутаты и члены палат Федерального Собрания имеют право за­проса Правительству РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка, руководителям федеральных органов исполните­льной власти, руководителям исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по кругу ?ов, входящих в компетенцию этих органов, на который органы обязаны дать либо устный ответ на заседании палат Федераль­ного Собрания РФ, либо письменный не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса.

Правовая природа депутатского мандата в Российской Федерации. МАНДАТ (представительский, депутатский) (лат

МАНДАТ (представительский, депутатский) (лат. mandatum — поручение) — юридическое отношение представительства, а также документ, удостоверяющий законность этого представительства. Депутатский мандат — документ, удостоверяющий законность и объем полномочий депутата, а также публичная функция, которая возлагается на депутата парламента или иного представительного органа власти выборами и содержание которой (характер М.) определяется конституцией и иными конституционно-правовыми актами. Мандат определяет также характер взаимоотношений депутата с его избирателями. В современных демократических государствах принят общенациональный мандат, в силу которого депутат считается представителем всей нации, а не какого-либо избирательного округа. В своей деятельности он не может быть связан никаким наказом (императивным мандатом) и не подлежит отзыву до истечения срока его мандата.

В современном демократическом обществе правомочия мандата включают депутатскую неприкосновенность (иммунитет) и право на получение вознаграждения за депутатскую деятельность (индемнитет).

По своей природе депутатский мандат может быть императивным и свободным. Императивный мандат предусматривает такую форму взаимоотношений депутата и избирателей, при которой депутат, совмещая свою депутатскую деятельность с основной работой на предприятии, в учреждении, организации, несет ответственность перед избирателями. Сущность императивного мандата в том, что каждый депутат обязан выражать волю избирателей и может быть отозван ими. Особенность императивного мандата заключается в том, что депутат связан наказами избирателей — поручениями общественно значимого характера, которые депутат обязан положить в основу своей деятельности. В Советском государстве, как правило, такие наказы вносились в период избирательной кампании во время встреч кандидатов в депутаты с избирателями. Наказы не имели юридической силы, но тем не менее были обязательны для избранного депутата. Депутат (Совет депутатов) не вправе был отказаться от их исполнения. Реформа избирательной системы конца 90-х гг. привела к отказу от обязательности наказов. Сейчас если такие наказы (пожелания, просьбы) и вверяются депутату, то они носят скорее рекомендательный характер.

В РФ императивный мандат характеризует статус депутатов представительных органов местного самоуправления. Свободный мандат отображает такую форму взаимоотношений депутата с его избирателями, при которой депутат юридически не связан наказами избирателей и не может быть ими отозван. Свободный, или общенациональный, мандат означает отсутствие ответственности депутата перед избирателями, отсутствие у последних права отзыва депутата. По смыслу Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутаты Государственной Думы обладают свободным депутатским мандатом.

Императивный мандат – ограничение в действиях депутата парламента какими-либо условиями, при нарушении которых он может быть отозван. К примеру, депутат может быть ограничен требованием безусловного исполнения наказов избирателей или запретом на выход из фракции, если он был избран по партийным спискам от избирательного объединения, партии или блока, отозвавшего эту фракцию. При императивном мандате предусмотрена процедура отзыва депутата, не исполнившего этих требований. Императивный мандат у членов СФ, в Госдуме мандат свободный (депутат не может быть отозван до прекращения срока его полномочий).

Понятия иммунитета (ст.19 ч.2 п.а) и индемнитета (ст.19,35,27) закреплены в ФЗ «О статусе члена СФ и депутата ГД». В понятие индемнитета также входит возмещение ущерба, компенсация и материальное обеспечение депутата и его семьи.

Конституционно-правовой статус депутата Государственной Думы Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

А. В. Стремоухое, И. H. Пресное

конституционному строю. Гибель самодержавия в этих условиях обернулась и гибелью созданного им представительства, кратковременное существование которого вписало яркую и поучительную страницу в историю отечественной государственности.

А. А. Стремоухое, * И. H. Пресное*

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

Изучению правового статуса субъекта права посвящено большое количество работ отечественных ученых-юристов.1 Для всех отраслей права, в том числе и конституционного, понятие «статус субъекта права» является одним из ключевых.2

Латинское слово status означает состояние, положение. В соответствии с этим многие правоведы под правовым статусом в самом широком смысле понимают юридически закрепленное положение человека в обществе. Общий правовой статус человека реализуется в рамках общих правоотношений, которые возникают между ним и государством на основе правовых норм. Наряду с общим правовым статусом существуют отраслевой и специальный правовые статусы.3 Они соотносятся с общим правовым статусом как общее и особенное.

Отраслевой и специальный правовые статусы осуществляются в конкретных правоотношениях. Поскольку депутаты Государственной Думы как субъекты конституционного права вступают в разнообразные отношения как с государством, так и с избирателями, постольку они становятся носителями различных конституционных прав и обязанностей. Объем этих прав и обязанностей, при-

* Кандидат юридических наук, старший преподаватель Санкт-Петербургского военного института внутренних войск.

** Аспирант Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина.

1 Братко А. Г. Правовой статус физических лиц и организаций II Теория права и государства: Учебник I Под. ред. В. В. Лазарева. М., 1997; Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1977; Лукашееа Е. А. Правовой статус человека и гражданина II Права человека: Учебн. для вузов I Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 91—105; Стремоухое А. А. Правовой статус специального субъекта права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003, и др.

2 Якимое А. Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) II Государство и право. 2003. № 4. С. 5.

3 Мигачее Ю. И. Правовой статус военнослужащих, гарантии его реализации и защиты в Российской Федерации II Государство и право. 1997. № 10. С. 73—82; Стремоухое А. А. Правовой статус специального субъекта права. и др.

обретаемых в конкретных правоотношениях, отличается, главным образом, в зависимости от юридических фактов. Правовое положение конкретного депутата Государственной Думы может рассматриваться как сумма общего правового статуса индивида и того статуса, который приобретает данный депутат в конкретных правоотношениях.

В связи с исследованием статуса депутата Государственной Думы следует отметить, что в конституционном праве используются однопорядковые, но не равнозначные понятия: «статус депутата», «правовой статус депутата» и «конституционный статус депутата». Если статус депутата определяется как правовыми нормами, так и внеправовыми, то правовой статус депутата урегулирован только правовыми нормами. Понятие же конституционного статуса депутата значительно уже двух названных. Специфика конституционного статуса обусловлена назначением и самой природой конституции, которая призвана закреплять основополагающие начала организации государства и регулировать основные, наиболее существенные общественные отношения. Нормы конституции являются исходными, определяющими статус депутата.1

Деятельность гражданина в качестве депутата Государственной Думы — особый вид гражданской государственной службы2 со своими особенностями. Во-первых, предусмотренные законом и объективно обусловленные ограничения прав депутатов восполняются предоставлением им большого числа гарантий неприкосновенности, личной безопасности, социальных и организационных. Во-вторых, несмотря на равенство граждан России перед законом (ст. 19 Конституции), депутаты несут юридическую ответственность, установленную для граждан РФ с учетом особенностей своего конституционно-правового статуса.

Таким образом, правовой статус гражданина, имеющий общий характер и распространяющийся на всех граждан страны, получает нормативную конкретизацию применительно к отдельной категории граждан. На этой основе складывается специальный правовой статус узкого круга лиц — депутатов Государственной Думы.

Юридический статус депутата, как и любое другое правовое явление, имеет свою структуру. По поводу структуры юридического статуса гражданина ученые долго спорят. Не обошел этот спор и проблему структуры конституционного статуса депутата, хотя работ, специально посвященных этой проблеме, опубликовано не так уж и много. К их числу необходимо отнести работы А. А. Безуглова,3

1 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). Л., 1987. С. 8—9.

2 О государственной гражданской службе: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. II Собрание законодательства. № 31. Ст. 3215.

3 Безуглов А. А. 1) Правовой статус советского депутата. М., 1974; 2) Теоретические проблемы правового статуса советского депутата: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1971.

А. В. Стремоухое, И. Н. Преснов

Н. В. Витрука,1 А. В. Зиновьева,2 О. О. Миронова,3 В. А. Сивова4 и некоторых других авторов. Анализ их работ позволил выделить два подхода к пониманию структуры правового статуса депутата: 1) узконормативный и 2) сложнонормативный.

Представители узконормативного понимания структуры правового статуса полагают, что он состоит из двух компонентов: субъективных прав и юридических обязанностей.5 Автор первого подхода Н. В. Витрук к элементам правового статуса относит: 1) права и обязанности депутата и 2) законные интересы депутата. Он пишет: «Права и обязанности депутатов составляют основные элементы их правового статуса <…> Нам представляется, что в качестве самостоятельного элемента правового статуса депутата из его структуры следует выделить законные интересы депутата». К сожалению, второй элемент не получил раскрытия в тезисах, а был только назван. По мнению Н. В. Витрука, функции народных депутатов и гарантии депутатской деятельности не являются элементами правового статуса депутата.6

Концепцию Н. В. Витрука, считает А. В. Зиновьев, нельзя признать бесспорной, потому что, якобы, невключение функций народных депутатов в статус по существу лишает смысла все другие его элементы, так как невозможно говорить о статусе без учета основных направлений деятельности депутатов, а исключение гарантий депутатской деятельности из элементов статуса лишает народного депутата возможности беспрепятственно и эффективно осуществлять свою деятельность, а в определенных случаях даже парализует ее?7 Следует заметить, что почти все авторы, исследующие вопросы правового статуса советских граждан и органов управления, относят к его элементам гарантии.8

Нельзя признать удачной также и трактовку Н. В. Витрука, в которой он дополняет узконормативную характеристику правового статуса таким компонентом, как законные интересы, которые неразрывно связаны с субъективными правами и обязанностями, служат продолжением, этапом на пути формирования но-

1 Витрук Н. В. Структура правового статуса депутата: Вопросы теории II Закон о статусе депутатов на практике: Материалы научно-практической конференции. Ярославль, 1976.

2 Зиновьев А. В. 1) Конституционный статус народных депутатов II Конституционные основы народовластия в СССР I Кожохин Б. И., Толстой Ю. К, Хохлов В. Ф. Под ред. Б. И. Кожохина, Ю. К. Толстого. Л., 1980; 2) Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). Л., 1987.

3 Миронов О. О. Конституционный статус депутатов парламентов II Журнал российского права. 1997. № 4. С. 130—138.

4 Сивов В. А. Статус советского депутата. Л., 1973.

5 См.: Проблемы советского социалистического государства и права. М., 1969. С. 228—229; Вит-рук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 8.

6 Витрук Н. В. Структура правового статуса депутата: Вопросы теории. С. 20—21.

7 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). Л., 1987. С. 10.

8 Конституционный статус личности в СССР. М., 1980.

вых прав и обязанностей.1 Законные интересы, т. е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях, едва ли необходимо выделять в качестве самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит правовой защите со стороны государства. Интерес — это категория внеправовая, или «доправовая», и закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права.2

Достаточно узко трактуют структуру правового статуса депутата Государственной Думы Ж. И. Овсепян и В. М. Баглай. Первый пишет, что статус депутата складывается из двух частей: из полномочий парламентария и гарантий статуса,3 а второй, что — из трех частей: прав, обязанностей и ответственности.4

В. М. Горшенев предлагает свою, отличную от первой и второй, структуру правового статуса, которая включает в себя: субъективные права, юридические свободы, юридические обязанности и юридическую ответственность.5 Но и у этой точки зрения есть свои противники. Отдельные авторы, например, квалифицируют свободу как право на свободу,6 а юридическую ответственность как специфическую обязанность ретроспективного порядка.7

Напротив, авторы усложненной структуры правового статуса включают в него наряду с правами и обязанностями правосубъектность, гражданство, общие правоотношения, гарантии и т. д.8 Так, А. А. Безуглов пишет, что если правовой статус депутата ограничить только субъективными правами и обязанностями, то из него выпадает ряд важных элементов. Поэтому наряду с правами и обязанностями (полномочиями) в правовой статус депутата он включает также политикоправовую природу депутатского мандата, основания возникновения и сроки действия депутатского мандата; гарантии осуществления депутатских полномочий; отчетность, ответственность и поощрение депутатов.9

1 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 147—149.

2 Лукашева Е. А. Правовой статус человека и гражданина II Права человека: Учебн. для вузов I Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 92—93.

3 Овсепян Ж. И. Становление парламентаризма в России. Ростов нД, 2000. С. 98.

4 Баглай В. М. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 555.

5 Горшенев В. М. Структура правового статуса гражданина в свете Конституции СССР 1977 года II Правопорядок и правовой статус личности в социалистическом обществе в свете Конституции СССР 1977 года. Саратов, 1980. С. 55.

6 Поляков В. Л. Конституционное право советских граждан на свободу слова. Саратов, 1977. С. 7—9.

7 Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов, 1973. С. 16.

8 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: Учебн. пос. М., 1997. С. 27—38; Мату-зов Н. И. Правовой статус личности: понятие, структура, виды II Теория государства и права: Курс лекций I Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 269.

9 Безуглов А. А. Теоретические проблемы правового статуса советского депутата: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1971. С. 7.

А. В. Стремоухов, И. Н. Преснов

От структуры, предложенной А. А. Безугловым, значительно отличается структура правового статуса депутата, смоделированная А. В. Зиновьевым. Последний в нее включает: 1) императивность депутатского мандата; 2) функции и формы депутатской деятельности; 3) обязанности и права народных депутатов; 4) гарантии депутатской деятельности.1

Вариант структуры правового статуса депутата, находящийся где-то посредине первых двух, названных выше, предлагает В. А. Шеховцов. Он считает, что статус депутата образуют правовые нормы, устанавливающие права, обязанности, ответственность депутата, а также предусматривающие основные правовые и социальные гарантии его парламентской деятельности.2

Представляется, что узконормативное понимание структуры правового статуса заслуживает внимания потому, что, обобщая только права и обязанности, оно тем самым вычленяет сердцевину правового статуса, его генерирующую основу. Гражданство же, правосубъектность, общие правоотношения и гарантии, по мнению адептов такого понимания, выполняют по отношению к правовому статусу функции либо предпосылок, либо производного элемента, продукта проявления правового статуса.

Сложнонормативный подход к определению структуры конституционноправого статуса депутата также имеет и достоинства, и недостатки. Положительно то, что сторонники такого подхода стремятся в рамках конституционно-правового статуса изучить все явления (правовые и внеправовые), относящиеся к деятельности депутата. Недостаток сложнонормативного подхода состоит в размытости правового статуса, в совпадении его границ с границами конституционно-правового института депутата Государственной Думы.

Общими недостатками обоих названных подходов, как представляется, являются:

1. Отсутствие попытки оттенить индивидуальность элементов структуры правового статуса депутата, их понятийную автономию. Такой поход нельзя признать рациональным, поскольку он противоречит элементарным требованиям понятийной культуры науки, состоящим в том, что каждое явление должно иметь свою понятийную индивидуальность, квалифицироваться как автономная дефиниция. Не случайно ученые, занимающиеся разработкой правового статуса, усматривают, например, однородность юридической свободы и субъективного права, подчеркивая, что каждый из них «выражает различные аспекты, различные признаки»,3 а говоря об ответственности, отмечают, что она отличается от других обязанностей по содержанию — «это всегда обязанность, носящая ущербный, нежелательный для субъекта, на которого она возлагается, характер, ущемляющая его правовой статус, сводящаяся к лишениям определенного ро-

1 Зиновьев А. В. Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). Л., 1987. С. 4,

2 Шеховцов В. А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток, 2002. С. 219—220.

3 Проблемы советского социалистического государства и права. М., 1969. С. 224.

да».1 Следовательно, с позиции научного поиска можно продолжить исследование предлагаемых учеными элементов конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы.

2. При определении относительной самостоятельности структурных элементов конституционно-правового статуса депутата не определяется критерий, с помощью которого авторами той или иной точки зрения группируется вся совокупность правовых явлений, составляющих названный статус. Неясно, почему, например, А. А. Безуглов выделяет 5 элементов статуса, А. В. Зиновьев — четыре, а М. В. Баглай — три?2 Почему первый и третий авторы в качестве элемента структуры выделяют ответственность депутата, а второй о таком элементе даже не упоминает?

Существующие в теории конституционного права модели конституционноправового статуса депутата Государственной Думы на вполне коррелируют со структурой законодательного термина «статус депутата Государственной Думы», очерченной в Конституции РФ и Федеральном законе от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».3 Так, к примеру, названный закон не содержит норм и положений об ответственности депутата в прямой постановке (о ней закон говорит опосредованно в связи с неприкосновенностью депутата), о мандате депутата, о его функциях. И, тем не менее, правоведы включают названные положения в конституционный статус депутата Государственной Думы в качестве элементов его структуры. И наоборот. Несмотря на то, что Закон о статусе депутата содержит целую главу II «Г арантии деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы», некоторые конституционалисты в структуре статуса депутата места гарантиям не находят.

Такая разноголосица в среде конституционалистов не способствует адекватному пониманию конституционного статуса депутата Государственной Думы. Чтобы избежать отмеченных недостатков в теории конституционно-правового статуса депутата, по мнению автора, необходимо: 1) опираться на нормы Закона о статусе депутата и 2) определить критерий выделения (определения) элементов конституционного статуса депутата.

Опираться на нормы Федерального закона от 8 мая 1994 г. необходимо:

— для того, чтобы «не растекаться по древу» соответствующего института конституционного права или, хуже того, — выйти за его пределы;

— потому что конституционный статус депутата Г осударственной Думы — это, прежде всего, определенное нормами права динамичное состояние депутата,

1 Кожевников С. Н. Юридическая ответственность // Общая теория права: Курс лекций / Под ред.

В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 461.

2 Баглай М. В. Конституционное право российской Федерации: Учебник для юрид. вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 555.

3 Далее — Закон о статусе депутата или Федеральный закон от 8 мая 1994 г.

А. В. Стремоухов, И. Н. Преснов

связанное с особой его деятельностью.1 В данном случае речь идет не о социальном статусе лица вообще, а о специальном правовом статусе депутата.2

Не случайно в науке конституционного права понятие «правовой (юридический) статус» исследуется главным образом в отдельных своих проявлениях, связанных с различными его носителями. Например, конституционный статус гражданина РФ, конституционный статус органов государственной власти, правовой статус общественного объединения и т. д.

Таким образом, в конституционном праве речь, как правило, идет об индивидуализированном, специальном статусе субъекта права. Поэтому структура конституционного статуса каждого из субъектов в своей основе может совпадать, а в чем-то — и разниться. Но в любом случае она должна быть отражением соответствующих правовых норм; в нашем случае — норм Федерального закона от 8 мая 1994 г. А в преамбуле названного закона сказано о том, что настоящий закон определяет: 1) права, 2) обязанности, 3) ответственность депутатов Государственной Думы, 4) предусматривает основные правовые и социальные гарантии при осуществлении ими своих полномочий.

Иные проблемы, проблемы, выходящие за рамки указанного закона, могут входить в конституционно-правовой институт депутата Государственной Думы, но не в его конституционный статус. На это обстоятельство однозначно указано в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 мая 1994 г.: «…Статус депутата Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».

Структура Закона о статусе депутата и определяемого им конституционного статуса депутата Государственной Думы не обязательно должны совпадать. Анализ и синтез норм Конституции РФ и Закона о статусе депутата подвигли автора исследования выделить в качестве критерия для определения элементов структуры конституционного статуса депутата Государственной Думы цель совокупности норм названных законов. Ведь каждая норма закона имеет определенное назначение, цель. При этом какая-то цель может быть достигнута с помощью не одной, а нескольких норм. В этом случае совокупность норм, в т. ч. и Закона о статусе депутата, предназначенных для достижения определенного результата, органически связанных между собой единством цели, и составляет компонент правового статуса депутата Государственной Думы.

Проведя телеологическое толкование норм Федерального закона от 8 мая 1994 г., автор выделил в них 4 группы, каждая из которых имеет свою определенную цель:

1 Безуглов А. А. Теоретические проблемы правового статуса советского депутата: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1971. С. 6; Сивов В. А. Статус советского депутата. Л., 1973. С. 25; Баглай М. В. Конституционное право российской Федерации: Учебник для юрид. вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 555.

2 Якимов А. Ю. Статус субъекта права. С. 8.

— цель первой группы норм — урегулировать возможности (права) депутата Государственной Думы по его участию в законотворческой и представительской деятельности;

— цель второй группы норм — урегулировать социально обусловленные и необходимые действия депутата Государственной Думы (обязанности) как народного представителя;

— цель третьей группы норм — выразить государственное осуждение виновного в правонарушении депутата;

— цель четвертой группы норм — обеспечить (гарантировать) фактическое и беспрепятственное исполнение депутатом своих полномочий.

Названные четыре цели соответствующих норм Закона о статусе депутата и определили структуру специального конституционного статуса депутата Г осу-дарственной Думы, который включает в себя четыре элемента: 1) права депутата, 2) обязанности, 3) ответственность, 4) гарантии депутатской деятельности.

Таким образом, если под общим правовым статусом человека понимается совокупность всеобщих неотчуждаемых прав и обязанностей, закрепленных конституцией и законами,1 то под специальным конституционно-правовым статусом депутата Государственной Думы, следует понимать его фактическое место в системе субъектов конституционного права, связанное с законотворческой деятельностью и народным представительством и обусловленное совокупностью специальных прав, обязанностей, ответственности и гарантий деятельности, установленных Конституцией РФ и Федеральным законом от 8 мая 1994 г.

Закрепляя такой статус, законодатель предоставляет депутатам Государственной Думы особую право- и дееспособность с тем, чтобы последние могли участвовать в законотворчестве и осуществлении иных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ и Федеральным законом от 8 мая 1994 г. Ведь реформирование и демократизация общества немыслимы без активного использования депутатом своих прав и обязанностей, без их гарантирования и, в то же время, без повышения ответственности перед обществом. Во всех случаях без определения структуры и содержания статуса депутата Государственной Думы как специального субъекта права невозможно строить систему его правоотношений с другими субъектами права.

1 Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 8; Козлов Е. И. Основы правового статуса личности как государственно-правовой институт. Гражданство Российской Федерации // Государственное право Российской Федерации / Под ред. О. Е. Кутафина. М., 1996. С. 163; Лукашева Е. А. Правовой статус человека и гражданина // Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1999. С. 91.

Особенности депутатского мандата представительных органов власти местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

ОСОБЕННОСТИ ДЕПУТАТСКОГО МАНДАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Е.Н. ХАЗОВ,

кандидат юридических наук, МосУ МВД России;

Р.Р. ХАЗИЕВА, адъюнкт ФПН и НПК МосУ МВД России

khazov_e@mail.ru

12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право

Аннотация. Приведено понятие депутатского мандата представительных органов власти местного самоуправления, подробно описаны виды депутатского мандата, раскрыты основные категории императивного ман-

Ключевые слова: депутатский мандат, свободный мандат, императивный мандат, наказ депутату, отчет депутата, отзыв депутата.

FEATURES OF THE DEPUTY MANDATE OF REPRESENTATIVE BODIES OF

LOCAL SELF-GOVERNMENT

E.N. KHAZOV,

candidate of jurisprudence, the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia

R.R. KHAZIYEVA post-graduate student of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia

Природа депутатского мандата, обусловленная природой и предназначением народного представительства, характером связей депутата и избирателей, находит юридическое отражение в правовом статусе депутата. Под правовым статусом депутата представительных органов власти местного самоуправления следует понимать обусловленное социально-политической сущностью общества фактическое положение депутата, определенное правовыми и иными социальными нормами, обеспечиваемое гарантиями.

Вступая в должность, депутат получает «мандат», т.е. наделяется правом и одновременно обязанностью на представительство интересов своего округа (поселения, участка), на решение вопросов местного значения, от имени и в интересах населения которого он представляет, а также право и обязанность на участие в работе представительных органов власти местного самоуправления.

Особенностью органов местного самоуправления является то, что согласно ст. 12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления организационно

обособлены в системе управления государством и обществом, самостоятельны в пределах своих полномочий, имеют свою экономическую базу в виде муниципальной собственности, местного бюджета, самостоятельно решают кадровые вопросы, формируя на основе федерального и регионального законодательства муниципальную службу1.

Анализ конституционно-правового регулирования вопросов депутатского мандата в современных демократических государствах показывает, что повсеместно утвердился так называемый принцип свободного мандата, хотя известен и другой вид мандата — императивный. Споры относительно преимуществ императивного или свободного депутатского мандата идут в политической и юридической науке с тех пор, как в мире появились парламенты и другие выборные учреждения. Причем споры идут не случайно2.

Сущность свободного мандата состоит в том, что депутат юридически не связан определенными поручениями (наказами) и не обязан отчитываться перед избирателями, хотя периодически информирует их о своей деятельности. В этом случае полномочия депутата не могут быть прекращены по решению избирателей досрочно путем

отзыва, а практически с их помощью — властями региона, где депутат был избран. Свободный мандат означает также, что депутат, избранный по партийным спискам, не может быть лишен мандата руководством партии (избирательного объединения) даже в том случае, если покинул в парламенте партийную фракцию.

Свободный мандат учитывает несовпадение общих и местных интересов и ориентирует депутата на то, чтобы он руководствовался прежде всего общегосударственными интересами и собственными принципиальными убеждениями. Однако свободный мандат, в наибольшей мере обеспечивая независимость депутата, не исключает вместе с тем повсеместно существующей на практике реальной связи депутата с избирателями. Эти взаимосвязи представителя депутатского корпуса со своими избирателями тем более существенны в случае, когда депутат предполагает вновь баллотироваться на предстоящих выборах. Кроме того, следует отметить относительность и объективную ограниченность свободы депутата по отношению к своей партийной группе или фракции, поскольку его профессиональная деятельность в значительной мере регламентируется уставом той фракции, к которой он принадлежит.

Свободный мандат предполагает освобождение депутата от узких интересов отдельных категорий граждан, причем существование свободного мандата оправдывается обычно тем, что депутаты являются представителями всего населения муниципального образования и потому не могут быть скованы только интересами своих избирателей3. Во всяком случае ряд западных государств, признавая на общегосударственном уровне свободный мандат, на местных уровнях допускают применение такого элемента императивного мандата, как отзыв избирателями своих депутатов4.

В социалистических государствах, как правило, предпочтение отдавалось императивному мандату5. Логика такого подхода проста. Во-первых, представительные органы власти должны работать в интересах трудящихся, которые их избирают. Они должны учитывать волю, выраженную в наказах избирателей. Наказы — это еще один важный информационный источник, из которого советы как представительные органы узнают о заботах и нуждах населения. Во-вторых, направляя своих представителей в советы, граждане должны постоянно контролировать их деятельность, а депутаты, в свою очередь, — информировать население о своей работе и о деятельности соответствующего совета. В наибольшей мере эти требования выражаются в отчетах депутатов перед избирателями. В-третьих, избиратели имеют право отозвать своего представителя досрочно, если он забыл об избирателях, не работает в их интересах, более того, ведет себя непотребным образом как в общественной жизни, так и в быту.

В случае обладания императивным по своему характеру мандатом депутат непосредственно и жестко связан общей волей и конкретными поручениями своих избирателей. Эта зависимость депутата от населения, делегировавшего ему свои полномочия, выражается в том, что при избрании депутат получает от них наказы-поручения общественно значимого характера, а в ходе работы он обязан не только ин-

формировать избирателей, но и регулярно отчитываться перед ними как о своей деятельности, так и о деятельности представительного органа, в который он избран, его комитетов и комиссий, в которых он состоит, о выполнении наказов избирателей. Под императивностью депутатского мандата следует понимать безусловное выполнение депутатом в соответствии с законами воли избирателей, его ответственность перед избирателями за свою деятельность. Такой точки зрения на сущность императивного мандата придерживается, в частности, один из ведущих исследователей этой проблемы А.В. Зиновьев6.

Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» подчеркивает важность связи депутата с избирателями, называет такие формы этой связи, как помощь избирателям по обеспечению их прав и законных интересов, информирование избирателей о деятельности депутата, изучение депутатом общественного мнения.

Идея народного представительства предполагает известную долю зависимости представителя от представляемого. На практике буквальная реализация этой идеи могла бы создать ситуацию, при которой депутаты оказались бы всецело связаны обязательными инструкциями (наказами избирателей), действуя тем самым только в пределах полученных полномочий. Именно поэтому подлинная демократизация общественной жизни приводит постепенно к установлению иной по характеру, но все-таки ощутимой связи между депутатами и избирателями. Только юридические взаимоотношения заменяются этическими аспектами.

По мнению противников императивного мандата7, он противоречит самой природе современного государства, для которого характерна содержательная насыщенность законодательства и сложная техника принятия закона. Анализ современного законодательства показывает, что отдельные черты императивности депутатского мандата и сегодня проявляются на уровне регионального и муниципального представительства, хотя в литературе справедливо обращается внимание на отсутствие единства в понимание содержания императивного мандата8.

Правовое содержание императивного мандата составляют три элемента: наказы, отчет и отзыв.

С правовых позиций, когда речь идет о волеизъявлении избирателей, принято иметь в виду их активные действия, в которых эта воля получает свое выражение, а также те конкретные механизмы, которые обеспечивают реальное проявление этой воли. К числу таких механизмов следует отнести наказы избирателей депутату, обращения к нему, а также выступления избирателей на собраниях, принятие итоговых резолюций и т.п. Во всех этих случаях требования, предложения, пожелания выражают волю тех, от кого они исходят, их заинтересованность в том или ином решении дела.

Наказы избирателей — это их поручения общественно значимого характера, которые соответствующий представительный орган власти местного самоуправления должен положить в основу своей деятельности. С.А. Авакьян справедливо отмечает, что «наказы — не любые поручения избирателей и общественных ор-

ганизаций, а имеющие общественное значение»9. С этим мнением нельзя не согласиться, поскольку именно в наказах избиратели поднимают те или иные важные проблемы, решение которых требуется в интересах больших групп граждан. Система наказов — это действенный механизм участия населения в процессах законодательства и управления.

Вместе с тем в Конституции РФ не упоминается наказ избирателей депутатам. Аналогичная ситуация выявляется и при анализе нормативных актов многих субъектов Федерации. Однако, несмотря на имеющий место фактический отказ от системы наказов в практике реальной работы представительных органов власти местного самоуправления, наказы избирателей могли бы играть определенную конструктивную роль, особенно на местном уровне, так как помогают депутатам полнее охватить своей деятельностью широкий круг проблем. Кроме того, депутаты при наличии наказов в большей мере ощущали бы свою ответственность перед избирателями.

Конечно, наказы — одна, но не единственная форма выражения воли избирателей. Да и сама проблема видится шире: необходимо обязательное для депутата исполнение воли его избирателей независимо от того, в какой форме она выражена.

На местном уровне нередко встречается законодательно закрепленный институт наказов избирателей народным представителям. Однако такие наказы по своей форме, порядку внесения и механизму реализации представляют собой простые предложения граждан, за невыполнение которых не предусмотрено возбуждение процедуры отзыва депутата10.

В целях повышения эффективности работы депутатского корпуса и укрепления базовых принципов народовластия необходимо вернуться к институту наказов избирателей. Для этого следует внести соответствующие изменения в законодательство, так как депутаты избираются не только по одномандатным округам, но и по партийным спискам.

Еще одним не менее значимым элементом правовой основы депутатского мандата является отчетность депутатов законодательного (представительного) органа власти перед избирателями. Отчет депутата должен представлять собой его официальное выступление перед избирателями своего округа с сообщением о своей работе, о ходе выполнения предвыборной программы, наказов избирателей, о работе представительного органа и его комитетов, комиссий, в которые депутат избран за определенный отрезок времени. С.А. Авакьян обосновывает необходимость при определенных условиях проводить внеочередные отчеты. Обычно это связано с какой-то неординарной ситуацией, вызвавшей справедливые претензии избирателей к депутатам. Такие отчеты вправе требовать группы избирателей соответствующего избирательного (территориального) округа11.

Волгоградская областная Дума указала, что «одним из важнейших демократических принципов деятельности представительных органов местного самоуправления (Советов, Дум), является систематическая отчетность депутатов перед избирателями. Такие встречи укрепляют связи Советов, Дум с населением и

дают возможность избирателям проверять и оценивать работу своих выборных представителей, а им, в свою очередь лучше знать нужды и запросы избирателей. Все это помогает видеть недостатки в работе, в решении вопросов местного значения, принимать меры к их устранению, развивать активность населения».

Требование обязательной отчетности в сочетании со свободой выбора конкретной формы отчета оправданно, так как создает конструктивную основу для постоянного предметного взаимодействия депутата со своими избирателями, позволяя ему оперативно реагировать на выражаемые ими интересы и пожелания.

В целях повышения эффективности депутатской деятельности собрание избирателей может предложить депутату принять меры к устранению выявленных недостатков. Причем отрицательная оценка не обязательно должна быть связана с возбуждением ходатайства об отзыве депутата. Бесспорно одно: оценка деятельности депутата должна стать важным стимулирующим фактором для ее совершенствования. На будущее это предполагает пристальное внимание избирателей к депутату, особенно если по результатам отчета вотум доверия ему выражен с оговорками.

Институт отзыва депутата, являясь элементом непосредственной демократии, в нашей стране исторически сложился в период существования советской политической системы в качестве правового механизма, призванного в значительной степени обеспечить ответственность депутатов перед избирателями о выполнении своих профессиональных обязанностей, соблюдении ими конституционных норм и законов, а также способствовать поддержанию базовых принципов депутатской этики и общечеловеческой морали.

Одним из случаев прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является его отзыв избирателями (ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Однако в Законе нет указаний, что может послужить основанием для отзыва. В ч. 3 ст. 45 предусмотрено лишь одно основание отзыва — нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Даже такие значимые нарушения, как недобросовестное выполнение депутатских полномочий, отказ от ведения приема граждан, отказ от рассмотрения жалоб и обращений жителей муниципального образования, не указаны в качестве оснований отзыва. И это имеет место в условиях, когда «во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, не думающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять свои обязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом»12.

Согласно требованиям, предъявляемым к уставу муниципального образования, закрепленным в п. 7 и 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставом муниципального образования должны определяться основания и порядок прекращения полномочий депутатов и выборных должностных

лиц, виды ответственности, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе относительно института отзыва. В юридической литературе неоднократно отмечалось, что это требование преимущественно находит отражение лишь в уставах крупных муниципальных образований, а большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста Закона, в котором упоминается лишь одно основание ответственности13.

Отзыв депутата возможен в силу систематического злостного неисполнения им своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата. Основанием для отзыва депутата может являться судебное решение, признающее деяние, совершенное депутатом, правонарушением. Инициатива проведения голосования по отзыву депутата может исходить от нескольких граждан (по смыслу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — не менее двух), избирательных и иных общественных объединений (фактически любой общественной организации), но лишь в случае, если уставы субъектов Федерации предусматривают участие в выборах и референдумах (ч. 3 ст. 22).

Основания и порядок отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления как вид их ответственности перед населением должен определяться уставами муниципальных образований. Анализ уставов муниципальных образований показал незначительное разнообразие перечня оснований отзыва выборных лиц. Все это свидетельствует о нормативной и теоретической неразработанности института отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления как вида ответственности перед населением14.

В современных условиях институт отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает. Связано это и с тем, что реальная возможность проведения самого голосования по отзыву депутата, с учетом сложнейшей процедуры сбора подписей и проверки их действительности, назначения и финансирования голосования в установленные сроки, представляется проблематичной.

Положения абз. 3 ч. 2 ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», императивно

устанавливающие, что депутат считается отозванным при условии голосования за отзыв не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципалитете (избирательном округе), делает важнейший институт представительной демократии нежизнеспособным. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как «за», так и «против» отзыва, а также гарантировать всеобщее равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Отзыв депутата представительного органа власти местного самоуправления возможен в исключительных случаях, разрешая тем самым далеко зашедшие конфликтные взаимоотношения депутата и избирателей.

1 Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 2008.

2 Литвиненко И.В. Императивный мандат в новом облачении // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.

3 Данилов И. С. Мандат народного представителя (понятия и виды) // Закон и право. 2001. № 3; ВаськоваЛ.Г. Конституционно-правовое регулирование мандата депутата современного парламента : авто-реф. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.

4 Ковлер А.И. Исторические формы демократии. М, 1990. С. 67.

5 Новикова С. С. Законодательство социалистических стран об отзыве депутата // Сов. гос-во и право. 1971. № 6. С. 7.

6 Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР: проблемы теории и практики : автореф. … д-ра юрид. наук. Л., 1987. С. 11.

7 Авакьян С.А. Федеральное собрание — парламент России. М., 1999. С. 112.

8 Нудненко Л.А. Конституционно правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. М., 2004. С. 86.

9 Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 61.

10 Масленикова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 24.

11 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 264.

12 Лисьев А.В. Конституционная ответственность законодательного органа и его должностных лиц // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С. 26.

13 Муниципальное право : учеб.-метод. комплекс / под ред. Н.М. Конина. М., 2006.

14 Ларькина А.П. Отзыв депутата представительного органа и выборных должностных лиц местного самоуправления как вид ответственности перед населением // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 2.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *